Wieczne „ile będzie nas to kosztować” przesłania pytanie o cele naszej polityki rodzinnej.
To, czy i kiedy Prawo i Sprawiedliwość zrealizuje jedną ze swoich sztandarowych obietnic przedwyborczych, nie jest wciąż pewne. Pomysł 500 złotych na dziecko, zgłaszany już w kampanii prezydenckiej, ewoluował. Obecnie mówi się o 500 złotych na każde drugie i kolejne dziecko, a w przypadku rodzin o dochodzie poniżej 800 złotych na osobę, już na pierwsze dziecko (dla rodzin z dzieckiem niepełnosprawnym próg dochodowy ma być podniesiony do 1200 złotych). Szacowany roczny koszt tego przedsięwzięcia – 21 mld rocznie.
Opinie na temat projektu PiS są różne. Jedni mówią: nareszcie będziemy mieli realne wsparcie dla rodzin, zwłaszcza w tych o mniejszych dochodach lub większych potrzebach, a za takie możemy uznać rodziny wielodzietne. Inni – że to niesprawiedliwe, bo adresowane nie tylko do najuboższych rozdawnictwo znacznych sum, które można spożytkować w inny sposób, np. na żłobki. Jeszcze inni twierdzą, że pomysł może i w intencji słuszny, ale (jak zwykle) nas na to nie stać.
Nie tylko zasiłki
Znamienne, że gdy ktoś wychodzi z tego typu propozycjami, uwaga kieruje się przede wszystkim na to, ile będą kosztować, a już nie – jakiemu celowi mają służyć i czy będą skuteczne oraz efektywne (czyli jaki będzie stosunek efektów do nakładów). Sami pomysłodawcy „500 złotych na dziecko” stosunkowo oszczędnie dzielą się informacjami, jaki jest rzeczywisty cel tego rozwiązania. Czy ma ono przeciwdziałać ubóstwu rodzin? A może ma być to forma kompensaty kosztów, jakie ponoszą rodziny (nie tylko ubogie) w związku z pojawieniem się i wychowaniem dziecka? Czy może wreszcie chodzi o efekt demograficzny – zmotywowanie do większej dzietności? Cele te bynajmniej się nie wykluczają, ale jeśli dany instrument służy jednemu z nich, to niekoniecznie przełoży się to na osiągniecie kolejnego.
Hipotetycznie można założyć, że proponowane rozwiązanie ograniczy ryzyko ubóstwa, zwłaszcza skrajnego, wielu rodzin, ale jest wątpliwe, czy doprowadzi do zwiększenia poziomu dzietności.
Wprawdzie trudne warunki materialne są jednym z głównych powodów, dla których nie mamy tylu dzieci, ilu byśmy pragnęli – ale Polacy wcale nie uważają, że to właśnie bezpośrednie wsparcie materialne przede wszystkim by sprawiło, że częściej decydowaliby się na pierwsze i kolejne dziecko. A co jest na pierwszym miejscu? Skuteczna pomoc w powrocie matki na rynek pracy lub w zatrudnienia znalezieniu dla matek małych dzieci (56%). Dalej: zwiększenie liczby żłobków i przedszkoli (33%), podniesienie progu dochodowego uprawniającego do zasiłków rodzinnych (21%) (badania CBOS). Z kolei w badaniu „Polityka rodzinna – oceny i postulaty”, w odpowiedzi na pytanie „jakie formy wspierania rodziny, obecnie funkcjonujące lub postulowane, uważa Pani(i) za najbardziej zachęcające młodych ludzi do posiadania dzieci”, najwięcej osób wskazało roczne urlopy rodzicielskie (49%), ulgi podatkowe dla osób wychowujących dzieci (46%), pomoc małżeństwom w zdobyciu mieszkania (44%) oraz pomoc matkom w powrocie do pracy lub znalezieniu zatrudnienia (34%).
Jednak nawet jeśli wpływ na demografię nie jest pewny, samo zmniejszenie ubóstwa – przy założeniu, że 500 złotych rzeczywiście do tego prowadzi – jest warte świeczki. Choć dane Europejskiego Urzędu Statystycznego, raporty na temat wskaźnika sprawiedliwości społecznej Fundacji Bertelsmanna, jak i Diagnoza społeczna wskazują, że ubóstwo w Polsce w ostatnich latach malało, nadal jest realnym i dość rozległym problemem. Według ostatniego raportu GUS ubóstwem skrajnym jest zagrożonych przeszło 7% gospodarstw domowych – to miliony ludzi. Tylko czy proponowane rozwiązanie rzeczywiście będzie w tym skuteczne?
Realny problem, dyskusyjne rozwiązanie
Niedostatek wielu rodzin jest problemem realnym, ale można się spierać, czy transfery socjalne powinny być dominującym mechanizmem walki z tym zjawiskiem. Bezpieczeństwo materialne rodzin zależy nie tylko od tego, ile otrzymają w formie zasiłków (które w zdrowym systemie powinny mieć ważną, ale jednak uzupełniającą rolę), ale także od innych czynników. Możemy do nich zaliczyć przede wszystkim zatrudnienie rodziców, i to za godziwą stawkę i z uprawnieniami socjalnymi na wypadek rozmaitych sytuacji życiowych uniemożliwiających trwale lub tymczasowo dalsze wykonywanie pracy (urodzenie dziecka, choroba, wypadek etc.). W kontekście polityki rodzinnej kluczowe jest stworzenie rozmaitych bodźców – nie tylko formalnych regulacji – dzięki którym możliwe jest godzenie pracy z rolą rodzica. Służyć temu może choćby upowszechnianie nieodpłatnej lub nisko płatnej opieki żłobkowej i przedszkolnej. Ponadto część osób wymaga działań reintegrujących je z rynkiem i społeczeństwem – prowadzonych np. przez asystenta rodziny. Część z tych osób wymaga pomocy w przezwyciężeniu nałogu alkoholowego, drążącego domowy budżet. Jak widać więc, aby poprawiać sytuację ekonomiczną rodzin, potrzebny jest wachlarz instrumentów – a nie jeden bardzo kosztowny.
Pułapka jednowymiarowego podejścia
Leszek Kostrzewski i Piotr Mączyński surowo recenzują propozycję Prawa i Sprawiedliwości (Jak mądrzej ugryźć 20 mld, „Gazeta Wyborcza” 31 października – 1 listopada), wskazując, że za przewidywane na program 21 mld złotych rocznie moglibyśmy sfinansować mnóstwo potrzeb w zakresie polityki rodzinnej, z powszechnym dostępem do opieki żłobkowej na czele. Można się z tym zgodzić, ale z jednym zastrzeżeniem. Autorzy zdają się popadać w analogiczną pułapkę, co pomysłodawcy projektu PiS: Prawo i Sprawiedliwość hołduje przeświadczeniu, że jeśli chcemy pomóc rodzinom (i zachęcić je do posiadania większej liczby dzieci), najlepiej dać im pieniądze, a one same będą najlepiej wiedzieć, jak je wydać. Znamienne, że w programie Prawa i Sprawiedliwości Zdrowie. Praca. Rodzina w części dotyczącej polityki rodzinnej nie pojawia się w ogóle odniesienie do opieki żłobkowej; w materiałach konferencyjnych Myśląc Polska, w opracowanym przez kandydatkę na szefową resortu pracy i polityki społecznej, Elżbietę Rafalską, rozdziale na temat polityki rodzinnej również nie odnajdujemy na ten temat wzmianek. Z kolei Kostrzewski i Mączyński całkowicie pomijają potencjalne korzyści, jakie może nieść bezpośrednie wsparcie pieniężne. A może wręcz uważają takie wydawanie pieniędzy za szkodliwe?
Obie wizje są niekompletne, oparte na pewnych wyobrażeniach, a nie na doświadczeniach krajów, które zarówno w poprawie warunków bytowych rodzin, jak i w zwiększaniu dzietności osiągają lepsze rezultaty niż Polska.
We Francji czy w krajach skandynawskich nie przeciwstawia się wsparcia usługowego i materialnego ani nie wypiera jednego typu pomocy przez inny. Raczej dąży się do ich zrównoważenia i kompleksowości; tylko takie podejście jest w stanie sprostać rosnącej różnorodności sytuacji i wyborów w życiu rodzinnym.
Przekładając to na polski kontekst: powinniśmy uruchamiać szersze spektrum działań i elastycznie dostosowywać je do poszczególnych sytuacji. Tymczasem polska polityka rodzinna – mimo pozytywnych działań zainicjowanych w minionej kadencji Sejmu – to mikre wsparcie materialne (głównie selektywne, czyli trafiające do wybranych świadczenia pieniężne z pomocy społecznej i świadczenia rodzinne), a jednocześnie wciąż ograniczony dostęp do opieki nad dzieckiem (zwłaszcza w wieku do trzech lat – niespełna 8% dzieci korzysta z takich usług). Należałoby więc równomiernie i stopniowo rozbudowywać oba komponenty, pieniężny i usługowy. Na przykład podnosić progi dochodowe i same świadczenia, a zarazem rozwijać placówki i instytucje opiekuńcze oraz wspierające rodzinę.
Podejście Prawa i Sprawiedliwości, idące w kierunku dominacji wsparcia pieniężnego nad wsparciem usługowym, może sprzyjać rezygnacji z posiadania dzieci przez część rodzin albo wycofaniu się młodych matek z rynku pracy na dłuższy czas, po którym niełatwo będzie nań wrócić.
Ukryte koszty zbyt ograniczonego wsparcia
Teoretycznie projekt PiS nie wyklucza rozwoju instytucji wsparcia rodziny w opiece nad dzieckiem, ale w praktyce, nawet gdyby nowy rząd miał takie plany (co wątpliwe), może zabraknąć środków publicznych na ten cel. Koszt bezpośredni projektu 500 złotych na dziecko, 21 mld złotych rocznie, to kwota przewyższająca przewidywane wpływy budżetowe z innych propozycji fiskalnych, jak podatek od banków i hipermarketów. W perspektywie jest jeszcze uszczelnianie systemu podatkowego, co przyniosłoby dodatkowe dochody, trudno jednak oszacować, w jakim zakresie i w jakim tempie uda się osiągnąć ten skądinąd słuszny cel. A pamiętajmy, że Prawo i Sprawiedliwość zaproponowało równolegle inne działania obciążające finanse publiczne – m.in. znaczne podniesienie kwoty wolnej od podatku, znaczne zwiększenie nakładów na służbę zdrowia i obronność czy obniżenie wieku emerytalnego. Możemy różnie oceniać te propozycje pod kątem ich sprawiedliwości czy słuszności, ale nie ulega wątpliwości, że będą wymagały one wzrostu wydatków publicznych.
Tak więc albo nie uda się zrealizować pomysłu „500 złotych na dziecko” w najbliższym czasie, albo – gdyby się jednak udało – znacznie uszczupli to zasoby na inne działania w zakresie polityki rodzinnej.
Zresztą analitycy z zaplecza eksperckiego i intelektualnego nowego obozu rządowego (jak Stanisław Kluza) mówią otwarcie, że wprowadzając to rozwiązanie, należałoby zrezygnować z innych form wsparcia.
Ale nie powinniśmy poprzestawać na kosztach i zyskach bezpośrednich. Realne straty dla budżetu mogą być pomniejszone o efekt popytowy – jeśli pieniądze trafią do rodzin, które dużą część dochodów wydają na podstawowe dobra konsumpcyjne i usługi. Zwiększy to, przynajmniej w pewnych segmentach gospodarki, popyt wewnętrzny, co może oddziaływać na produkcję owych dóbr i usług, a w konsekwencji potencjalne wpływy do budżetu z podatków wzrosną. Po drugie – zakładając pozytywny wpływ na zmniejszenie skrajnego ubóstwa rodzin – uniknie się wielu ukrytych kosztów społecznych i ekonomicznych, jakie towarzyszą biedzie i wykluczeniu (niekorzystanie z części usług medycznych, niedożywienie, wysoki poziom stresu i ryzyko dysfunkcji takich jak alkoholizm etc.). Z drugiej jednak strony, inwestując w świadczenie pieniężne i równocześnie zaniedbując świadczenia usługowe, tworzymy bodziec do opuszczenia rynku pracy przez kobiety.
Transfery pieniężne nie muszą tak działać, jednak w Polsce, z jej dość patriarchalnym wzorcem kulturowym i przy braku działań umożliwiających aktywizację na rynku pracy, wiele kobiet raczej zrezygnuje z życia zawodowego, niż będzie opłacać usługi opiekuńcze. Już dziś zresztą, przy słabej infrastrukturze, w wielu miejscach w Polsce ten wybór jest iluzoryczny. Wycofanie się matek z dziećmi z rynku pracy będzie oznaczało nie tylko ograniczenie ich prawa do pracy i niezależności ekonomicznej, ale także zagrozi utrzymaniu systemu zabezpieczenia socjalnego w starzejącym się społeczeństwie.
Patrzmy kompleksowo
Rozmawiajmy więc przede wszystkim o celach polityki rodzinnej i skuteczności środków do nich prowadzących, a dopiero potem o tym, na co nas stać i jak wydawać zasoby racjonalnie. Polska debata jest postawiona na głowie: pytanie „ile będzie nas to kosztować” przesłania wszystko inne. Po drugie, rozmawiając o „ekonomii” polityki rodzinnej (i w ogóle polityki społecznej), uwzględniajmy nie tylko koszty bezpośrednie, ale także pośrednie koszty i korzyści danego działania, w tym koszty alternatywnych rozwiązań. Po trzecie, próbujmy patrzeć na politykę rodzinną szeroko – istnieje naprawdę wiele instrumentów wsparcia rodziny.
Ślady bardziej zrównoważonego myślenia o polityce rodzinnej znajdujemy w niestety nie dość wyeksponowanym podczas kampanii wyborczej programie Zjednoczonej Lewicy. Była w nim mowa o rozbudowie instytucji opieki i wzmocnieniu kadrowym służb pracujących z rodziną, a także o podniesieniu zasiłku rodzinnego do 300 złotych (dziś, w zależności od wieku dziecka, mieszczącym się w przedziale od 89 do 129 złotych) i podwyższeniu kryterium do niego do wysokości minimum socjalnego (a nie minimum egzystencji!). Postulowano również zachowanie elastyczności kryteriów, tak by ich niewielkie przekroczenie nie oznaczało utraty wsparcia.
To oczywiście tylko zarys, który wymaga krytycznej dyskusji i konkretyzacji. Z niepokojem jednak obserwuję, że w okresie powyborczym takie głosy się nie pojawiają, priorytetem medialnym i politycznym zaś stało się świadczenie dla rodzin zaproponowane przez Prawo i Sprawiedliwość (co bez względu na intencję, jest zasługą tej formacji). Tym bardziej więc lewica powinna podnieść rzuconą rękawicę i zaprezentować alternatywne, bardziej wielowymiarowe podejście.
**
Rafał Bakalarczyk – absolwent Instytutu Polityki Społecznej UW, gdzie obecnie pisze doktorat. Studiował też w Dalarna Hogskolan w Szwecji. Członek Fundacji Norden Centrum i Fundacji Zaczyn. Współpracuje z różnymi środowiskami i organizacjami na rzecz bardziej równościowego i solidarnego społeczeństwa. Zawodowo i naukowo zajmuje się głównie polityką na rzecz osób ubogich, wykluczonych, niepełnosprawnych, seniorów i wymagających opieki.
**Dziennik Opinii nr 317/2015 (1101)
