Wypracujmy mechanizmy zachęcające do udziału w referendach i pozwalające podejmować świadome decyzje.
18 listopada na Uniwersytecie Gdańskim odbyła się debata o przyszłości referendów lokalnych, współorganizowana przez Koło Naukowe Prawa Konstytucyjnego, Sopocką Inicjatywę Rozwojową oraz Świetlicę Krytyki Politycznej w Trójmieście.
W rozmowie wzięli udział eksperci i prawnicy: Marcin Gerwin, politolog z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej, Piotr Uziębło i Marcin Zieleniecki, prawnicy z UG, oraz politycy i polityczki: posłanka Dorota Arciszewska-Mielewczyk (PiS), radna Jolanta Banach (SLD) i poseł Tomasz Makowski (Twój Ruch, zastępca przewodniczącego sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej). Zabrakło niestety przedstawiciela PO, więc nie można było się dowiedzieć, jak partia rządząca odnosi się do prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego, który był punktem wyjścia dyskusji.
Projekt prezydencki wprowadza zmiany w sposobie przeprowadzania referendów, do tej pory regulowanym przez ustawę o referendum lokalnym. Komentując stopień zaawansowania prac nad projektem, Uziębło stwierdził, że jeśli nie zostanie przegłosowany przed wyborami samorządowymi (listopad 2014), to najprawdopodobniej zabraknie woli politycznej, żeby zrobić to później. W jego opinii mamy do czynienia z wizerunkową ustawą prezydenta Komorowskiego.
Dziś w ustawie o referendum lokalnym zapisany jest m.in. wymóg zebrania pod wnioskiem o referendum podpisów 10% wyborców uprawnionych do głosowania oraz minimalna frekwencja – co najmniej 3/5 głosów oddanych w ostatnich wyborach samorządowych – żeby referendum odwoławcze było ważne.
Uziębło jako przeciwnik jednolitego progu procentowego przy zbieraniu podpisów, zaproponował – na wzór czeski – wprowadzenie przez samorządy progu o charakterze degresywnym, który malałby wraz ze wzrostem liczby mieszkańców. O ile w dużych miastach partie polityczne czy związki zawodowe mogą sobie poradzić z zebraniem wymaganej liczby podpisów, to oddolne inicjatywy obywatelskie stają przed zadaniem prawie niemożliwym. Z kolei Gerwin postulował przedłużenie możliwości zbierania podpisów pod wnioskiem referendalnym z 60 do 180 dni.
Propozycja prezydenta podnosi próg frekwencji w referendach odwoławczych do wysokości równej liczbie mieszkańców głosujących w ostatnich wyborach, co wzmacnia pozycję prezydentów miast kosztem mieszkańców. Już teraz z powodu wysokiego progu frekwencji w trakcie poprzedniej kadencji tylko 17% referendów było ważnych, a wprowadzenie proponowanej zmiany znacząco obniży ten procent. Jak stwierdził Uziębło, frekwencja jako element warunkujący końcowy wynik referendum odwoławczego prowadzi do obstrukcji, bo sprzeciw wobec odwołania prezydenta skuteczniej można wyrazić, nie uczestnicząc w głosowaniu. Sprawia to, że partie polityczne angażują się w kampanię antyfrekwencjyjną pod hasłem: „Popierasz – zostań w domu”.
Marcin Gerwin proponował całkowite zniesienie progu frekwencyjnego w referendach odwoławczych (projekt prezydencki znosi go w przypadku lokalnych referendów problemowych), co sprawiłoby, że bojkot referendum stałby się nieopłacalny. Zostanie w domu oznaczałoby wtedy, że ktoś inny podejmie decyzję w naszym imieniu – byłby to więc mechanizm profrekwencyjny. Z kolei Piotr Uziębło sformułował pomysł zmiany progu frekwencyjnego tak, aby decyzje w referendum były podejmowane większością głosów, która musiałaby stanowić określony procent wszystkich uprawnionych do głosowania (np. 25 %).
Eksperci poruszyli też kwestię referendów problemowych: dziś jest ich niewiele i zazwyczaj nie kończą się wynikiem rozstrzygającym z powodu zbyt niskiej frekwencji (30% ogółu uprawnionych do głosowania), dlatego zniesienie progu frekwencji w ich przypadku eksperci ocenili bardzo pozytywnie. Jednak Uziębło zwrócił uwagę na niebezpieczny zapis w projekcie prezydenckim dający możliwość połączenia referendów problemowych z pytaniem o samoopodatkowanie mieszkańców. Oznacza to, że prezydent miasta będzie mógł wykorzystywać kwestię samoopodatkowania w zależności od tego, czy pytanie referendalne jest dla niego korzystne, czy nie. Co więcej, zgodnie z projektem organ wykonawczy również będzie miał prawo zwoływać referendum. Można się obawiać, że na realizację kwestii rozstrzyganych w tego rodzaju referendum znajdzie pieniądze, a niekoniecznie będzie tak w przypadku spraw podnoszonych przez mieszkańców i mieszkanki.
Uziębło zwrócił uwagę, że konstytucja nie pozwala dziś uchwalać prawa w referendum. Pytania referendalne muszą zostać przełożone na akt prawa decyzją rady miasta. Inaczej niż w Ameryce Łacińskiej, gdzie bezpośrednio przyjmuje się akty normatywne, więc nie ma możliwości przeinaczenia woli mieszkańców, zwłaszcza że im mniej precyzyjne pytanie, tym łatwiej o manipulację. Zdaniem Uziębły brak możliwości uchwalenia aktów normatywnych w referendum lokalnym może zniechęcać do głosowania.
W trakcie spotkania padły też propozycje nieujęte w projekcie prezydenckim, które mogłyby wpłynąć na jakość demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym. Zaproponowano m.in. wprowadzenie referendum abrogacyjnego, pozwalającego uchylić decyzję prezydenta czy rady miasta. Eksperci postulowali też możliwość przeprowadzania referendów w każdej sprawie – dziś ich przedmiotem nie mogą być kwestie, w których inne organy mają wyłączną inicjatywą uchwałodawczą (np. stanowienie planów miejscowych uregulowane jest w ustawie o konsultacjach).
Gerwin zaproponował też wprowadzenie głosowania preferencyjnego, którego wynik pokazuje, na którą opcję zgadza się największa liczba mieszkańców, podczas gdy wynik głosowania jednym krzyżykiem to tylko wskazanie pierwszej preferencji. Podnosił też kwestię wielowariantowych odpowiedzi w przypadku referendów tematycznych (dodanie elementu konsultacyjnego poprzez poprawki do pytań referendalnych), które pozwoliłyby poznać preferencje mieszkańców lepiej niż proste tak/nie. Padł również pomysł wprowadzenia obywatelskich paneli referendalnych z udziałem grup reprezentatywnych dla miasta pod względem demograficznym, które umożliwiłyby mieszkańcom dogłębne zapoznanie się z daną tematyką, co podniosłoby jakość podejmowanych decyzji. Eksperci zwracali też uwagę na korzyści płynące z organizowania tematycznych referendów dzielnicowych, o których w tej chwili praktycznie się nie mówi. Opowiadali się też za możliwością stosowania w kampaniach referendalnych kodeksu wyborczego, który dałby możliwość rejestrowania inicjatywnych grup referendalnych oraz zapewnienia im darmowego czasu antenowego w mediach.
Obecni na debacie politycy nie znali wielu z omawianych rozwiązań dotyczących referendów na szczeblu lokalnym. Spośród propozycji eksperckich ich największe zainteresowanie wzbudziły obywatelskie panele referendalne, degresywny próg przy zbieraniu podpisów oraz włączenie do projektu ustawy zapisu o ograniczeniu kadencji prezydentów do dwóch. Stwierdzili jednak, że to dopiero początek rozmowy na ten temat, bo materia jest o wiele bardziej skomplikowana niż zazwyczaj przedstawia się to w mediach.
Rzeczywiście, choć w dyskusji publicznej słowo „referendum” pojawia się często, to wrzucanie do jednego worka wszystkich typów referendów: ogólnokrajowych, lokalnych – problemowych i odwoławczych, bez należytej analizy, przynosi debacie więcej szkody niż pożytku i jest skutecznym sposobem na zniechęcenia obywatelek i obywateli do demokracji bezpośredniej. Diabeł, jak wiadomo, tkwi w szczegółach i to o nich powinniśmy dyskutować, zwłaszcza teraz, kiedy projekt prezydencki znajduje się w komisji.
Referenda lokalne tylko wtedy wzmocnią udział mieszkańców w samorządzie terytorialnym, jeśli ich mechanizm będzie zachęcał, a nie zniechęcał do partycypacji.
Tylko wtedy będą miały sens, jeśli będą wiążące, a uczestniczący w nich mieszkanki i mieszkańcy – poinformowani na tyle, by mogli naprawdę świadomie podejmować decyzje.
Czytaj także:
Marcin Gerwin, Znieśmy próg frekwencji w referendach
Marcin Gerwin, Zagłosujmy w referendum świadomie
Jakub Bożek, Laicy mają głos
Lyn Carson: Nie nazywajmy tego systemu demokracją
