Dlaczego nikt ich nie naprawił w procesie legislacyjnym?
Agata Diduszko-Zyglewska: Stołeczne władze i mieszkańcy Warszawy, którzy od lat czekają na ratunek ze strony państwa przed dziką reprywatyzacją, byli dosyć zszokowani tym, że Bronisław Komorowski nie podpisał tzw. małej ustawy reprywatyzacyjnej. Czy z prawniczego punktu widzenia wybór prezydenta Komorowskiego jest bardziej zrozumiały?
Konrad Łaski: Byłem zdziwiony decyzją prezydenta Komorowskiego jako obserwator politycznych wydarzeń. Ale z prawniczego punktu widzenia to słaba ustawa. Nie wykorzystano czasu – od powstania projektu do jej uchwalenia – na usunięcie zasadniczych wad, które były zgłaszane w procesie legislacyjnym. Jej podpisanie zaskutkowałoby natychmiast skargami konstytucyjnymi. Problem polega na tym, że w proponowanym kształcie ta ustawa może naruszać prawa nabyte byłych właścicieli i ich spadkobierców – znacznie ogranicza możliwości zwrotu nieruchomości, nie przyznając żadnej rekompensaty. Choć trzeba od razu dodać, że ochrona praw nabytych nie jest absolutna, a rekompensata to nie pełne odszkodowanie.
Jak wiemy, zgodnie z prawem prezydent mógł podpisać ustawę, a potem tylko fragmenty, które budziły jego wątpliwości, dać do zaopiniowania Trybunałowi Konstytucyjnemu. To pozwoliłoby już teraz zatrzymać pewne nieodwracalne i bardzo szkodliwe z punktu widzenia miasta procesy. Niepodpisanie niestety wywraca wielomiesięczny proces pracy. Czy mógłbyś wyjaśnić bardziej szczegółowo, co oznacza to ewentualne naruszanie praw nabytych byłych właścicieli?
Chodzi o to, że w art. 2 Konstytucji zawarta jest fundamentalna zasada dotycząca praw majątkowych – zasada ochrony praw słusznie nabytych. Są to prawa podmiotowe o charakterze majątkowym dające podmiotom, którym przysługują, możność określonych działań. Książkowym przykładem takiego prawa jest prawo własności, ale również prawo użytkowania wieczystego, przez które realizują się „zwroty dekretowe”. W orzecznictwie Trybunału utrwalony jest pogląd, że takie samej ochronie podlegają „maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw”, czyli sytuacja prawna podmiotu, w której żąda on ustanowienia prawa, a organ nie może mu odmówić, jeśli spełnił przesłanki zawarte w przepisie prawa. Wydaje się, że wniosek dekretowy – wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego – jest taką właśnie ekspektatywą. Dobrym przykładem może tu być wyrok TK wydany pod przewodnictwem profesor Łętowskiej. Był taki przepis mówiący o tym, że jak ktoś posiadał do 1989 grunt, ale nie miał do niego tytułu prawnego, to mógł się ubiegać o uwłaszczenie (ustanowienie użytkowania wieczystego). W pewnym momencie ten przepis się zmienił i o uwłaszczenie mogli ubiegać się już tylko ci, którzy swój teren zabudowali. Wtedy ci, którzy nie mogli się już ubiegać o uwłaszczenie, poszli do Trybunału, mówiąc: to jest naruszenie naszych praw nabytych. Mieliśmy prawo ubiegać się o uwłaszczenie, a teraz nam je odebraliście.
I jaki był wyrok Trybunału?
Trybunał uznał, że ta zmiana prawa była niekonstytucyjna względem tych podmiotów, które już wystąpiły z wnioskami o „uwłaszczenie”, a więc były w trakcie postępowania administracyjnego. Właśnie to wystąpienie z wnioskiem stanowiło „maksymalnie ukształtowane ekspektatywy”. Prawa tych, którzy nie złożyli odpowiednich wniosków, zostały ograniczone w ten sposób, że jako posiadacze gruntów niezabudowanych nie mogli się „uwłaszczyć”.
Podsumowując: słusznie nabyte prawa lub ukształtowane ich ekspektatywy można ograniczać tylko wyjątkowo i mając uzasadnienie w innych wartościach konstytucyjnych, którym w danej chwili należy się mocniejsza ochrona niż prawom nabytym.
Przełóżmy to teraz na sytuację reprywatyzacyjną.
Trybunał będzie badał, czy roszczenia byłych właścicieli warszawskich nieruchomości i ich spadkobierców wynikające ze złożenia wniosków dekretowych stanowią ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego. I czy przewidziane w ustawie ich ograniczenie było konstytucyjnie uzasadnione.
Przypomnijmy może w skrócie, o co chodzi: w 1945 roku Bolesław Bierut podpisał dekret, na mocy którego wszelkie grunty w przedwojennych granicach miasta przechodziły na własność gminy m.st. Warszawy, co ułatwiło, a może w ogóle umożliwiło szybką odbudowę zrównanego z ziemią miasta. Dekret miał dotyczyć tylko gruntów, ale w praktyce dotyczył także ocalałych budynków. Ludzie mogli składać wnioski o zwrot swoich nieruchomości – wnioski dekretowe. Na podstawie obowiązującego do dzisiaj art. 7 dekretu miasto mogło odmówić, tylko kiedy nieruchomość była przeznaczona na cele publiczne w planach zagospodarowania przestrzennego (bo instytucje publiczne są kluczowe do tego, żeby znowu zorganizować życie miasta obróconego w gruzy). W praktyce wnioski dekretowe były w dziewięćdziesięciu paru procentach rozpatrywane odmownie, podczas gdy tych odmów powinno być, powiedzmy, dziesięć procent. Wszystko poza tym, na przykład mieszkania, niezabudowane grunty, obiekty przemysłowe, powinno zostać zwrócone. Nie oddali nic.
Czyli ludzie zostali z odmownymi decyzjami administracyjnymi w ręku.
Tak, z decyzjami wydanymi z naruszeniem art. 7 dekretu. W latach 60. i 80. był dodatkowy czas na złożenie wniosku dekretowego dla tych, którzy tego nie zrobili wcześniej. A w latach dziewięćdziesiątych zaczęła się reprywatyzacja, która formalnie polegała na tym, że te decyzje odmowne były unieważniane jako wydane niezgodnie z prawem. Decyzja nieważna uważana jest za niebyłą i wniosek dekretowy musi być ponownie rozpatrzony przez miasto. Znowu na podstawie art. 7 dekretu – co jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cel publiczny, tego nie zwracamy, a jak cel jest niepubliczny albo planu nie ma, to zwrócić trzeba.
Czyli, uwaga, fakt, że coś w istocie jest użytkowane w celu publicznym, nie miał kluczowego znaczenia, o ile ten cel nie został zapisany w planie zagospodarowania terenu. A ponieważ w Warszawie dla większości terenów planów nie ma, oddaje się prawie wszystko.
Do tego doszło fatalne dla mieszkańców miasta orzeczenie NSA z 2008 roku o tym, że nie każdy cel publiczny musi być realizowany przez prywatnego właściciela – a zatem, o ile ambasada czy administracja publiczna musi pozostać pod władzą publiczną, to już szkoła, muzeum czy szpital nie. Wtedy zaczęły się zwroty m.in. szkół i przedszkoli.
Do tego doszło skupowanie roszczeń, działalność „kuratorów”, „czyścicieli” i sytuacja osiągnęła poziom krytyczny. Mała ustawa reprywatyzacyjna miała być przynajmniej tymczasową tamą dla tych działań – na ile mogła być skuteczna?
Po pierwsze zakładała, że miasto ma mieć prawo pierwokupu roszczeń. To dobry instrument, ale o ograniczonej skuteczności, ponieważ pierwokup to przepis połączony tylko ze sprzedażą, a więc łatwo go obejść. Przecież ktoś może komuś przekazać roszczenia w darowiźnie czy wnieść do spółki i pieniądze powędrują inną drogą. Prezydent Komorowski nie miał wątpliwości co do tego punktu.
Dwa następne przepisy projektu mówiły, że miasto może odmówić zwrotu nieruchomości, jeżeli jest ona przeznaczona albo wykorzystywana na cele określone w artykule szóstym ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problem w tym, że artykuł szósty zawiera bardzo długą wyliczankę celów publicznych, obejmującą nawet instalacje do przepływu dwutlenku węgla, kopaliny i złoża węgla. Trybunał nie zaakceptuje czegoś takiego, te cele powinny być wymienione konkretnie na zamkniętej liście, np. edukacja i ochrona zdrowia.
W projekcie zapisano także, że można odmówić zwrotu, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkalne, jeżeli nieruchomość po wojnie została odbudowana przez miasto w całości lub przynajmniej w 66%. To miało ratować kamienice mieszkalne. Nie wiem, co z tym zrobi Trybunał, bo dekret mówił o celach publicznych, a mieszkalnictwo takim nie jest. Prezydent zawetował ten punkt.
Co jeszcze zawetował?
Przepis dotyczący „martwych wniosków”, czyli takich, które zostały złożone wiele lat temu, ale nic poza tym w sprawie się nie dzieje. Ustawa miała wprowadzić mechanizm, że za pomocą prasowych ogłoszeń wzywa się do udziału w postępowaniu wszystkich uprawnionych do roszczeń, a jeżeli w ciągu sześciu miesięcy się nie zgłoszą, ich roszczenie wygasa. Jeśli się zgłoszą, mają trzy miesiące na udowodnienie swoich praw, inaczej roszczenie także wygasa. Ten przepis jest bardzo potrzebny, bo nieruchomości, do których są potencjalne niewygaszone roszczenia, trwają przez dziesięciolecia w zawieszeniu. A jest szereg takich roszczeń – ludzie złożyli kiedyś wnioski dekretowe i wyjechali, zniknęli, umarli, nie mając spadkobierców. Te wnioski wiszą jako trwające postępowania administracyjne. Miasto może w takiej nieruchomości dokonywać tylko koniecznych napraw. Jeśli istnieje ryzyko, że komuś spadnie na głowę cegła, miasto może to naprawić, a przyszły właściciel będzie kiedyś musiał zwrócić miastu te nakłady. Ale za żaden inny remont, np. otynkowanie kamienicy czy pomalowanie klatki, miasto nie będzie mogło domagać się zwrotu, więc nie może takich remontów robić w związku z dyscypliną finansów publicznych.
Wydaje się, że to świetny i potrzebny przepis, który mógłby polepszyć standard życia tysiącom mieszkańców czynszówek. Dlaczego został zawetowany?
Ten właśnie przepis wzbudził największe zastrzeżenia. Przeciwnicy ustawy twierdzili, że takie umorzenie roszczeń jest zawsze niekonstytucyjne. Dla mnie to nie jest oczywiste. Wydaje mi się, że podobny mechanizm jest w specustawach drogowych, na podstawie których budowane są autostrady. Jeżeli wywłaszczony nie odbierze odszkodowania, to po 3 lub 10 latach kwota odszkodowania przechodzi na Skarb Państwa, a prawo do odszkodowania wygasa. Problem tkwi jednak w tym, że przewidziany w ustawie czas na zgłoszenie się i udowodnienie swoich praw jest za krótki. Trzeba zrobić postępowanie spadkowe, zgromadzić papiery z czasu wojny itd. To wymaga czasu. Machina biurokratyczna działa powoli. Sześć miesięcy na zgłoszenie i kolejne trzy na udowodnienie swoich praw to karkołomny termin.
Prawo własności nie jest święte, ale wygaszenie własności to poważny ruch, dlatego nie powinno być żadnych wątpliwości co do tego, że ten, kto ma roszczenia, dostał dosyć czasu, żeby je udowodnić.
Dosyć, czyli ile?
Myślę, że wystarczyłoby podwojenie czasu na zgłoszenie się i jeszcze dwanaście miesięcy na udowodnienie swoich praw.
Kolejny punkt projektu dotyczył nieustanawiania w tych sprawach kuratorów, co – z przyczyn szeroko opisywanych w prasie – nie powinno budzić wątpliwości.
I ten punkt nie został zawetowany. Zresztą prawnicy znający się na prawie rodzinnym twierdzą, że już na podstawie obowiązujących przepisów nie należało tych kuratorów ustanawiać w sprawach, o których czytaliśmy w prasie, bo były absolutnie przesłanki do tego, by uznać właścicieli roszczeń za zmarłych.
Tych spraw było kilka i za każdym razem nawet laicy nie byli w stanie zrozumieć, na jakiej logicznej podstawie sądy akceptowały tych tzw. kuratorów dla właścicieli, którzy musieliby mieć ponad sto lat.
Nie znamy szczegółów tych spraw, ale kluczowe jest to, że one są marginalne – większość roszczeń jest solidniej osadzona w rzeczywistości.
To ostatnie pytanie o kuratorów: podobno niektórzy „zaopiekowali się” kamienicami, których właścicielami przed wojną byli Żydzi zamordowani potem podczas Zagłady. Oni nie mogli złożyć po wojnie wniosków dekretowych.
Sęk w tym, że wniosków dekretowych nie musieli składać właściciele. Mogli je składać na przykład zarządcy ich majątków. Nie było w tej kwestii restrykcyjnej interpretacji.
Co zrobi z projektem ustawy Trybunał Konstytucyjny?
Jak mówiłem, Trybunał będzie badał, czy po skutecznym złożeniu wniosku dekretowego przysługuje ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego podlegająca ochronie. Następnie – czy przewidziane w ustawie ograniczenie roszczeń było konstytucyjnie uzasadnione. I jakie wartości konstytucyjne legły u źródeł tego ograniczenia. Bo prawo nabyte można ograniczyć w pewnych sytuacjach – kiedy to, co leży u źródła ograniczenia, jest ważniejsze od prawa nabytego i nie da się osiągnąć tej wartości konstytucyjnej bez ograniczenia prawa. Chodzi tutaj o artykuł 31 ust. 3. Konstytucji. Trybunał będzie ponadto – zgodnie z wnioskiem prezydenta – badał, czy ograniczenie praw dekretowych nastąpiło zgodnie z art. 21 Konstytucji, który stanowi, że „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”.
W projekcie zabrakło wzmianki o odszkodowaniach.
Są zapisane w dekrecie, ale nigdy nie były wypłacane, bo nie było przepisów wykonawczych. A ustawa z 1985 w ogóle je wygasiła. Chyba nikt nie dostał z dekretu złotówki. Trybunał będzie analizował, czy jest możliwe ograniczenie lub zniesienie praw dekretowych – chyba nie jest – bez żadnej rekompensaty. Niestety autorzy projektu nie przyłożyli należytej wagi do uzasadnienia, co byłoby istotne dla Trybunału: brakuje wyczerpującego opisu wartości konstytucyjnych, które ustawa ma chronić. To skomplikowana sprawa.
Należałoby na przykład zbudować wywód definiujący sferę publiczną jako fundament działania państwa i próbować dołączyć do tego zasób komunalny. Tego zabrakło.
W przywoływanym już wyroku TK pod przewodnictwem prof. Łętowskiej jest na przykład takie zdanie uzasadniające odmowę „uwłaszczenia na gruntach publicznych”: „Trybunał Konstytucyjny krytycznie ocenia nieprzemyślane rozdawnictwo «dobra wspólnego», które powinno być przeznaczone na zaspokajanie potrzeb wspólnoty ogólnonarodowej lub lokalnej i zabezpieczenie funkcjonowania państwa”.
Ile czasu może zająć Trybunałowi rozpatrzenie tej sprawy?
Byłoby świetnie, gdyby rozpoznał ją szybko. Rok to chyba najkrótszy prawdopodobny termin.
Co się stanie, jeśli Trybunał uzna, że podważone zapisy są niekonstytucyjne? Czy całość będzie musiała zostać napisana od początku?
W związku z tym, że to nie jest ustawa samodzielna, tylko ustawa zmieniająca ustawę o gospodarce nieruchomościami i Kodeks rodzinny, a jej przepisy nie zależą funcjonalnie od siebie, to przepis o pierwokupie miasta przy sprzedaży roszczeń i przepis o kuratorze powinny wejść w życie. To znaczy prezydent Duda dostanie je do podpisu. Bo każdy z tych przepisów to tylko zmiana istniejącego przepisu. Czyli wszystko będzie zależało od prezydenta Dudy.
Czyli Trybunał będzie badał tylko punkty zakwestionowane przez prezydenta Komorowskiego?
Tak, przepis o sprzedaży roszczeń i przepis o kuratorze nie pojawiają się w jego wniosku.
Jakie narzędzia ma miasto, żeby – zanim te sprawy się wyjaśnią i zostaną uregulowane – w miarę możliwości chronić mieszkańców i przestrzeń publiczną przed zalewem roszczeń?
Po pierwsze, może uchwalać mikroplany. Była taka słynna sprawa związana ze szkołą przy Niecałej, gdzie ten mechanizm został wykorzystany. Nie było planu zagospodarowania, więc sąd oddał część gruntu wokół szkoły. Miasto szybko uchwaliło mikroplan dla tej szkoły, zakładający świadczenie na tym terenie usług edukacyjnych. Deweloper, który to kupił, nie mógł już nic zrobić, bo plan determinuje wykorzystanie nieruchomości. Niestety, to narzędzie jest bardzo skromnie wykorzystywane przez miasto.
Wyobraźmy sobie człowieka, który dochodzi zwrotu nieruchomości i wie, że na tym terenie w planie jest edukacja lub szpital. Na pewno będzie skłonny do ograniczenia swoich roszczeń i chętniej zgodzi się na kompromis – zamianę lub odszkodowanie, które nie będzie horrendalnej wysokości.
No właśnie, zamiana to kolejne narzędzie, którego miasto może używać w negocjacjach z właścicielami roszczeń.
Tak, dekret przewidywał przyznawanie nieruchomości zamiennych. Miasto może proponować tym ludziom różnego rodzaju nieruchomości na obrzeżach, które są dużo mniej istotne z punktu widzenia sfery publicznej.
A mogą być cennymi gruntami pod inwestycję.
Tak, dlatego podejrzewam, że znaczna, jeśli nie większa, część tych właścicieli zamieniłaby się z pocałowaniem w rękę, nawet jeśli taki grunt jest mniej wart. Niestety z tego narzędzia miasto też korzysta w minimalnym stopniu. Z tego, co wiem, na kilkanaście tysięcy postępowań zamieniono kilka nieruchomości. Rozumiem, że miasto chce działać ostrożnie, bo tu chodzi o nasz wspólny zasób, ale w sytuacjach krytycznych, dotyczących szkół, przedszkoli, szpitali, uczelni, warto byłoby skorzystać z takiej drogi.
Co jeszcze może robić urząd miasta w oczekiwaniu na wyrok Trybunału?
Może stawiać się na wszystkich sprawach reprywatyzacyjnych, bo jest w nich stroną. To znakomity moment, żeby zablokować nienależne roszczenia czy sprawdzać umocowania prawne kuratorów. Lokatorzy reprywatyzowanych kamienic, nawet jeśli żyją w nich przez całe życie, nie mają niestety prawa głosu i najczęściej dowiadują się o zmianie właściciela swojej kamienicy po fakcie. Obecność przedstawicieli miasta na tych sprawach jest kluczowa.
Konrad Łaski – radca prawny (Kancelaria Łaski i Wspólnicy w Warszawie) zajmujący się prawem obrotu cywilnoprawnego, w szczególności obrotu nieruchomościami. Prowadzi postępowania reprywatyzacyjne i reprezentuje lokatorów w postępowaniach eksmisyjnych. Członek Zielonych, współpracował z KSS Piotra Ikonowicza.
Czytaj także:
Jan Śpiewak: Jesteśmy bezsilni wobec dzikiej reprywatyzacji
**Dziennik Opinii nr 231/2015 (1015)
