Konstytucyjny limit długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB w obecnych warunkach nie ma już żadnego uzasadnienia. Polska jest w zupełnie innej sytuacji niż w 1997 roku, a wyzwania XXI wieku wymagają pragmatyki, a nie doktrynerstwa.
„Konstytucja z 1997 roku czy ustawa o finansach publicznych pisana później stały się trochę nieadekwatne do rzeczywistości” – powiedział w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” wiceminister finansów Piotr Patkowski, czym wzburzył opinię publiczną po liberalnej stronie. Portal Bezprawnik.pl uznał wręcz, że według Patkowskiego „konstytucja jest przestarzała i nie trzeba się nią martwić”. Pisowskie ataki na Konstytucję RP są na przemian to niebezpieczne, gdy władza nagina ją do przejmowania kontroli nad wymiarem sprawiedliwości, to nudne, gdy do znudzenia przypomina, że ustawa zasadnicza ma rzekomo „rodowód postkomunistyczny”. Jednak akurat w tej kwestii wiceminister finansów nie powiedział niczego niezwykłego. Konstytucyjny limit długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB w istocie jest archaizmem z czasów, gdy Polska była w tak fatalnej sytuacji, że naszym jedynym marzeniem było przyciągnięcie jakiegoś łaskawego inwestora, a krach gospodarczy PRL wciąż tkwił jak zadra w świeżej pamięci polskich decydentów.
Magiczna bariera
Wyrazem zmiany postrzegania długu publicznego był „Dług dla regeneracji”, list otwarty 20 młodych ekonomistów z Polski. Jego autorzy zwracają uwagę, że Polska pozostaje jednym z zaledwie dwóch państw na świecie, gdzie limit zadłużenia jest wpisany do konstytucji. Inne kraje podchodzą więc do długu pragmatycznie, dostosowując politykę fiskalną do zmieniających się warunków. W Polsce traktujemy go jak niebezpieczną używkę, która w każdej chwili może wpędzić nas w nałóg i pochłonąć. Kierując się fałszywym i trudnym do wytłumaczenia przekonaniem, że to właśnie te 60 proc. PKB jest jakąś magiczną granicą, której przekroczyć absolutnie nie można.
czytaj także
Faktem jest, że podobny limit długu publicznego wpisany jest do traktatu z Maastricht. Państwa członkowskie chcące ubiegać się o wejście do strefy euro muszą spełnić wiele kryteriów, wśród których jest między innymi dług publiczny niższy od 60 proc. PKB. Wobec krajów, które już się do strefy dostały, przepisy te są traktowane jednak z przymrużeniem oka. Na 19 krajów UE mających wspólną walutę zaledwie w ośmiu dług publiczny jest niższy od traktatowego limitu. Przy czym w dwóch z nich – w Niemczech i Irlandii – dopiero od zeszłego roku, a w trzecim – Finlandii – od dwóch lat. Przeciętny dług publiczny dla całej strefy euro wynosi 84 proc. PKB, co najdobitniej pokazuje, że limit długu zapisany w traktacie z Maastricht jest traktowany dosyć umownie.
Opinia Patkowskiego, według którego limit długu przestał być adekwatny do rzeczywistości, jest w stu procentach trafna. Od momentu uchwalenia Konstytucji RP Polska stała się zupełnie innym krajem, także w oczach inwestorów. Jeszcze w 2000 roku rentowność dziesięcioletnich polskich obligacji skarbowych wynosiła 13,3 proc. Obecnie jest to 1,38 proc., a więc niemalże dziesięć razy mniej – choć w tamtym czasie nasz dług publiczny wynosił 36 proc. PKB, a obecnie 46 proc. (dane za 2019 rok). Polskie papiery dłużne są więc uznawane za zdecydowanie bezpieczniejsze dziś niż u progu XXI wieku. I nie jest to związane z samym poziomem długu, który wówczas był niższy, tylko ze stabilnością ekonomiczną i wciąż bardzo wysokim potencjałem wzrostu. Możemy się zadłużać wielokrotnie taniej niż w 1997 roku, więc kurczowe trzymanie się ówczesnych rozwiązań bliższe jest masochizmowi niż racjonalności.
Kreatywna księgowość
Poza tym lata 90. były beztroskim czasem zauroczenia wolnorynkowymi rozwiązaniami, kiedy to niemal powszechnie wierzono, że liberalizacja gospodarki zapewni lata nieprzerwanego wzrostu i dobrobytu. Kryzys z 2008 roku, przez który państwa Zachodu musiały zadłużyć się „pod korek”, nieco zrewidował te marzenia. Także Polska zadłużała się w tamtym czasie w szybkim tempie, w wyniku czego otarliśmy się o konstytucyjną granicę długu publicznego – w 2013 roku wyniósł on 56 proc. PKB. Żeby nie złamać konstytucji, ówczesny rząd PO-PSL wyprowadzał więc dług do różnych agend, na przykład do Krajowego Funduszu Drogowego. Bardzo podobnie uczyniła obecna ekipa rządząca, która pokryła Tarczę Finansową papierami dłużnymi emitowanymi przez Polski Fundusz Rozwoju.
czytaj także
Pytanie więc, po co nam taki konstytucyjny przepis, który i tak jest omijany przez księgową ekwilibrystykę. Przecież zadłużenie domeny publicznej nie stanie się lżejsze tylko dlatego, że zadłuży się jakiś zewnętrzny fundusz publiczny, a nie bezpośrednio państwo. Wręcz przeciwnie, te księgowe sztuczki tylko zaciemniają sytuację, przez co trudniej ocenić rzeczywistą skalę zadłużenia domeny publicznej, a więc też dokładnie przeanalizować jej sytuację finansową. Skoro konstytucyjny limit zadłużenia sprawia, że w czasie kryzysów musimy chować nowe długi po różnych kątach, to jest to rozwiązanie zwyczajnie nieżyciowe. Chyba każdy przyzna, że dobrowolne narzucanie sobie abstynencji, a potem wynajdywanie różnych kruczków („piwo to nie alkohol”), byle tylko móc się trochę napić, nie jest rozsądne ani skuteczne. A przecież w kwestii długu publicznego oszukujemy sami siebie w podobny sposób.
Ślepi na jedno oko
Zupełnie niezrozumiałe jest również to, że regulujemy wyłącznie wysokość długu publicznego, a ogólną wysokość długu prywatnego zostawiamy wyrokom rynku. Czy dług prywatny jest mniej groźny dla kraju niż dług publiczny? Wręcz przeciwnie: ostatni kryzys gospodarczy był właśnie kryzysem długu prywatnego. Eksplozja długu publicznego w krajach Zachodu była efektem załamania gospodarczego, a nie jego przyczyną. Krach rozpoczął się na rynku amerykańskich kredytów hipotecznych z powodu niewypłacalności wielu kredytobiorców. Następnie przeniósł się na Stary Kontynent, zarażając sektory bankowe w kolejnych krajach – Islandii, Irlandii czy Hiszpanii. Przykładowo Hiszpania dzisiaj jest wrzucana do worka z napisem „rozpasana Europa Południowa”, choć przed kryzysem jej finanse publiczne były wzorcowe – hiszpański dług publiczny w 2007 roku wynosił 36 proc. PKB i miał trend spadkowy. Problemem był jednak gigantyczny dług prywatny, który wynosił wtedy 193 proc. PKB, choć jeszcze w 2000 roku był o 90 punktów procentowych niższy.
Innym krajem, którym poprzedni kryzys wręcz wstrząsnął, wywołując dwucyfrowe spadki PKB, była Łotwa. W przeddzień kryzysu ten kraj praktycznie nie miał długu publicznego – wynosił on zaledwie 8,5 proc. PKB, czyli był jednym z najniższych nie tylko w Europie, ale i na świecie. Równocześnie jednak dług prywatny wynosił tam 113 proc. PKB. A więc wzrost w tym kraju również był finansowany w dużej mierze długiem, ale zaciąganym przez sektor prywatny. Gdy nadszedł globalny kryzys finansowy, inwestorzy w popłochu wycofali się z wielu krajów szybkiego wzrostu, w tym z Łotwy, i jej gospodarka rozsypała się jak domek z kart. Bardzo podobnie przebiegało to w Estonii, która miała jeszcze niższy dług publiczny (3,5 proc. PKB), za to wyższy dług prywatny (121 proc.) – i w 2009 roku jej PKB spadł o ponad 14 proent.
W Polsce do chwili wybuchu pandemii oba rodzaje długu trzymały się na względnie umiarkowanym poziomie, jednak to dług prywatny był wyższy. Dług publiczny, przy średniej unijnej 79 proc., wynosił 46 proc. PKB, a prywatny – 73 proc. Co prawda ten drugi i tak był szóstym najniższym w UE, ale faktem jest, że dług publiczny demonizujemy, a bagatelizujemy dług prywatny, choć to ten ostatni jest znacznie wyższy, a także droższy (oprocentowanie obligacji skarbowych jest dużo niższe od kosztów kredytów dla podmiotów prywatnych) oraz bardziej kryzysogenny. Trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego stawiania sprawy, poza ideologicznym uprzedzeniem wobec długu publicznego.
Pożyczać w krajowej walucie
Warto też zauważyć, że najprostszym sposobem ograniczania długu publicznego nie jest wcale zaciskanie pasa, ale szybki wzrost gospodarczy. W latach 2016–2019 zmniejszyliśmy dług publiczny w relacji do PKB z 54 do 46 proc., chociaż w tym czasie co roku notowaliśmy deficyt budżetowy. Jak to możliwe? Po prostu wzrost PKB był w tym czasie znacznie wyższy niż przyrost nowego długu publicznego, a dzięki temu ciężar zadłużenia stał się dla Polski mniejszy. Polityka rozwojowa jest więc skuteczniejszym instrumentem oddłużania państwa niż polityka zaciskania pasa, choć ta pierwsza wymaga czasem deficytu budżetowego. Ważne jednak, żeby w jego rezultacie krajowa gospodarka szybciej się rozwijała.
Mamy w Polsce długą historię elit, które na kryzys reagowały zaciskaniem cudzego pasa
czytaj także
Naprawdę niebezpieczny dla kraju może być dług publiczny zaciągany w walutach obcych. Realna wysokość takiego rodzaju zadłużenia zależy od kursów walut, które są zmienne, o czym przekonali się chociażby kredytobiorcy frankowi. Obecnie nieco ponad trzy czwarte państwowego długu publicznego jest denominowane w złotych, a nieco poniżej jednej czwartej w walutach obcych. Jeśli więc jakąś część długu publicznego powinniśmy możliwie szybko spłacić, to właśnie tę jedną czwartą. Nie musimy jednak koniecznie zmniejszać zadłużenia państwa – wystarczy wykupić obligacje denominowane w walutach obcych i zamiast nich wyemitować obligacje w złotych. Tak zresztą się dzieje – w stosunku do czerwca 2019 roku udział długu publicznego w walutach obcych spadł o 3,1 punktu procentowego.
czytaj także
Można więc sobie wyobrazić bardziej praktyczne bezpieczniki niż konstytucyjny limit długu publicznego. To samo zresztą dotyczy ustawowego progu ostrożnościowego na poziomie 55 proc. PKB. Możemy na przykład w ich miejsce wstawić limit długu publicznego zaciągniętego w walutach innych niż złoty – mógłby być na poziomie 20 proc. PKB. Można też wprowadzić ustawowy przepis, według którego deficyt budżetowy może finansować tylko pewne rodzaje działań ukierunkowanych na przyszłość i rozwój – na przykład transformację energetyczną, demografię, naukę, politykę przemysłową, innowacyjność albo działania antykryzysowe. W ten sposób będziemy mieli pewność, że zadłużamy się po to, by pobudzić rozwój gospodarczy, który jest najlepszym sposobem zmniejszania ciężaru obu rodzajów długu. Konstytucyjny limit długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB w obecnych warunkach nie ma już żadnego uzasadnienia. Polska jest w zupełnie innej sytuacji niż w 1997 roku, a wyzwania XXI wieku wymagają pragmatyki, a nie doktrynerstwa.
