Specjalne strefy ekonomiczne. Deweloperzy. Zbrojeniówka. Autostrady. Wielkie media. O czymś zapomnieliśmy? A tak, górnicy.
Ostatnio cała polska mówi o pieniądzach, jakie państwo dopłaca do górnictwa. A jak wiemy z mądrości Margaret Thatcher, tak naprawdę państwo nie ma żadnych pieniędzy, poza tymi, które zabrało podatnikom, czyli każdemu i każdej z was. Do kopalń dopłacamy więc wszyscy, co jest ekonomicznie nieracjonalne, bo kopalnie przecież powinny jak każde przedsiębiorstwo na siebie zarabiać – słyszmy tę mantrę na co dzień.
Faktycznie, przygotowany w 2014 roku dla Greenpeace’u raport Warszawskiego Instytutu Studiów Ekonomicznych wskazuje, że w latach 1990-2012 państwo wsparło górnictwo i energetykę opartą na węglu 170 miliardami złotych. Bynajmniej nie w formie bezpośrednich dotacji. Na tę kwotę składają się przede wszystkim umorzenia różnego rodzaju długów kopalń lub dotacje i pożyczki na ten cel; dopłaty do górniczych emerytur (obecnie górnicy więcej wyjmują z systemu ubezpieczeń społecznych, niż do niego wkładają); pozwolenia na emisje CO2 przez przedsiębiorstwa energetyczne itd. 170 miliardów wydane w ten sposób na górnictwo i energetykę węglową to 15 razy więcej niż wsparcie udzielone w tym samym okresie odnawialnym źródłom energii.
Nie możemy jednak zapominać, że górnictwo i energetyka nie są jedynymi gałęziami gospodarki, do których na różne sposoby „dopłacamy”. Każde państwo prowadzi swoją politykę gospodarczą, wspierając – mniej lub bardziej pośrednio – te sektory gospodarki, które uważa za szczególnie ważne.
W jaki sposób państwo „dopłaca” w Polsce? Wspiera podmioty gospodarcze na kilka różnych sposobów. Po pierwsze, jako największy odbiorca niektórych towarów i usług, czyli przez zamówienia publiczne. Po drugie, poprzez ulgi i zwolnienia podatkowe. Po trzecie, poprzez granty inwestycyjne, pożyczki na rozwój, inwestycje w otoczenie biznesowe, szkolenia kadr biznesowych czy pomoc w eksporcie. Po czwarte, poprzez przejmowanie na siebie kosztów generowanych przez działalność podmiotów gospodarczych i dotowanie prywatnych przedsięwzięć, które taniej funkcjonować mogłyby jako usługi publiczne. Wreszcie poprzez korzystne dla przedsiębiorstw i przedsiębiorców rozwiązania prawne.
Haubice i autostrady
Na wielu rynkach to państwo bądź przedsiębiorstwa, których właścicielem jest skarb państwa, są najważniejszymi, jeśli nie jedynymi, odbiorcami pewnych towarów i usług. Wydatki państwa utrzymują nieraz całe branże, a wraz z nimi miejsca pracy i zyski przedsiębiorców.
Najbardziej oczywistym przykładem takiej branży jest zbrojeniówka. Państwo polskie hojnie wspiera ten sektor. W 2013 roku na zbrojenia wydało 30 miliardów złotych, zaplanowana do 2022 roku kompleksowa modernizacja polskiej armii ma nas kosztować 130 miliardów złotych. Wielkość budżetu na obronę zawsze jest wynikiem politycznych negocjacji. Zależy też tyle od potrzeb obronnych państwa, ile od gospodarczego lobbingu. Nie zawsze te wydatki są nieracjonalne, także gospodarczo – zbrojenia służą czasami jako dźwignia innowacji, z których korzysta później cała gospodarka. Należące często do skarbu państwa przedsiębiorstwa zbrojeniowe tworzą na ogół stabilne, dobrze płatne miejsca pracy.
Jeśli jednak przyjrzymy się, na co idą pieniądze przeznaczone na modernizację polskiej armii, zauważymy, iż obok produkowanych w Mielcu haubic Krab są to też pociski rakietowe dalekiego zasięgu produkowane przez norweską firmę Kongsberg Defence & Aerospace AS. Polscy podatnicy wspierają tu więc norweskie zyski i miejsca pracy.
Kontrakty zbrojeniowe często bywają narzędziem wymuszania środków przez silniejsze państwa od politycznie słabszych. Duża część długów Grecji wynikała z wylobbowanych (często wprost za pomocą korupcyjnych mechanizmów) zakupów wojskowych, głównie we Francji, których Grecja niekoniecznie potrzebowała. Za podobne ekonomiczne spłacanie politycznego długu można uznać nasz zakup samolotów F16, który kosztował nas 3,8 mld dolarów. Państwo polskie, które zupełnie nie potrzebuje tych maszyn, wpłaciło w ten sposób hojną dotację dla amerykańskiego koncernu Lockheed Martin.
Państwo jest też głównym inwestorem w infrastrukturze. Tylko ono jest w stanie zmobilizować środki na budowy dróg, kolei, autostrad itd. Odpowiednio kierując tym strumieniem pieniędzy, wspiera też konkretne podmioty gospodarcze. W ostatnich latach za sprawą dotacji unijnych mieliśmy wielki boom na budowę dróg i autostrad. W latach 2008-2013 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wydała, jak donosi „Rzeczpospolita”, blisko 120 miliardów złotych. Większa część tych pieniędzy pochodziła ze środków unijnych, reszta z budżetu. Trafiły one do kompanii budowlanych i ich podwykonawców.
Ale państwo odgrywa ważną rolę ekonomiczną także w mniej oczywistych branżach. Na przykład na rynku mediów.
Ogłoszenia administracji rządowej, reklamy i artykuły sponsorowane stanowią ważną część przychodów dzienników i tygodników opinii. Na przykład spółka Polskapresse (wydawca m.in. dziennika „Polska. The Times”) otrzymała w latach 2009-2012 blisko 12 milionów złotych z tego tytułu (prawie 2,5 miliona złotych rocznie). Agora w tym samym okresie ponad 27 milionów złotych. Tego typu zamówienia mogą też być wykorzystywane do ukrytego wspierania mediów bliskich rządzącej opcji politycznej.
Nie ma jak strefa. Specjalna
Innym sposobem wspierania przez państwo biznesu są zwolnienia podatkowe – z podatku od osób prawnych (CIT), podatku od nieruchomości itd. W Polsce podstawową instytucją, w ramach której dochodzi do takich zwolnień, są tak zwane specjalne strefy ekonomiczne.
Utworzono je ustawą z 1994 roku. Początkowo miały istnieć nie dłużej niż dwadzieścia lat, ale przedłużono ten okres do 2026 roku. Inwestor działający strefie, w zamian za utworzenie miejsc pracy i kontynuowanie działalności co najmniej przez pięć lat, otrzymuje od państwa szerokie wsparcie. Po pierwsze, zmniejszenie podatków na określony czas. W zależności od województwa inwestor może płacić od 30 do 50% podatku CIT, jaki normalnie zapłaciłby od swoich zysków. Jeśli firma inwestora kwalifikuje się jako „małe lub średnie przedsiębiorstwo”, zwolnienie może sięgać nawet 70%. Po drugie, w zależności od strefy inwestorzy mogą liczyć na granty inwestycyjne, zwolnienia od podatku od nieruchomości, pomoc lokalnych urzędów pracy czy ze środków unijnych. W sumie taka pomoc nie może przekroczyć 70% nakładów inwestycyjnych. Strefy oferują także przedsiębiorcom tani dostęp do uzbrojonego, często już zabudowanego terenu.
Co gospodarka na tym zyskuje? Jak podaje „Gazeta Wyborcza”, od 1995 roku w czternastu specjalnych strefach ekonomicznych zainwestowano 90 miliardów dolarów. Jak z kolei podaje „Rynek Pracy”, do 2013 roku w strefach powstało 266 tysięcy miejsc pracy. Ma to jednak swoje koszty. Miejsca pracy tworzone w sferach – często ulokowanych w obszarach o wysokim bezrobociu – oferują pracownikom niskie płace i niskie standardy pracy. Jak szacują Danuta Golik i Justyna Kątnik-Prokop z Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, same zwolnienia z podatku CIT firm działających w specjalnych strefach ekonomicznych kosztowały budżet państwa 9 miliardów złotych, i to tylko w latach 1998-2010.
W 2013 roku Ministerstwo Finansów policzyło, że stworzenie jednego etatu w specjalnej strefie ekonomicznej kosztuje podatników 185 tysięcy złotych. To kwota niewspółmierna do korzyści osiąganych przez państwo i gospodarkę.
Ówczesny minister finansów, Jacek Rostowski, był przeciwnikiem przedłużania istnienia stref. Argumentował także, że nie zapewniają one efektywnej alokacji zasobów, sprzyjają anachronicznym, wytwarzającym niewielką wartość dodaną inwestycjom. Rostowski przegrał jednak spór o to w rządzie. Odpowiedzią na jego wątpliwości miał być nowy program dla stref przygotowany przez Ministerstwo Gospodarki, najsilniej optujące za SSE.
Innowacje
Ministerstwu Gospodarki podlega zresztą instytucja, która korzystając z unijnych i budżetowych środków, ma wspierać stawiające na innowacyjność przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe i średnie. To Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). PARP w latach 2007-2013 (poprzednim okresie budżetowym UE) realizowała dwa ważne programy: Innowacyjna Gospodarka i Kapitał Ludzki.
W ramach pierwszego w latach 2007-2013 przedsiębiorcy, instytucje z otoczenia biznesu, jednostki badawcze i naukowe oraz instytucje administracji publicznej uzyskały wsparcie na łączną kwotę ponad 10 miliardów euro. Z tego ponad 8,5 miliarda euro to środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), pozostała część pochodziła z budżetu krajowego. Przedsiębiorcy, głównie mali i średni, mogli zwracać się o pożyczki na swoje projekty, udzielane na korzystniejszych warunkach niż w instytucjach komercyjnych. Jak pokazują dane Funduszy Europejskich, to właśnie przedsiębiorcy byli głównymi beneficjentami programu – trafiła do nich ponad połowa środków. Program Kapitał Ludzki zapewniał z kolei kadrze kierowniczej i przedsiębiorcom szkolenia i dofinansowania do nich, mające na celu aktywizację zawodową, podnoszenie kwalifikacji, zdobywanie know-how itd.
Upublicznianie kosztów…
Inną formą dotacji dla biznesu jest upublicznianie kosztów. Na czym to polega? Widzimy ten mechanizm we wsparciu dla kopalń: niskie ceny emisji dwutlenku węgla sprawiają, że to właśnie państwo będzie musiało zapłacić rachunek za ekologiczne i zdrowotne skutki polityki energetycznej opartej na tym surowcu.
Ale eksternalizacja kosztów nie wiąże się wyłącznie z ekologią. Czy jej formą nie jest tolerancja państwa dla masowego obniżania przez przedsiębiorców kosztów pracy poprzez zatrudnianie ludzi na umowy cywilno-prawne?
Od części z nich pracodawcy nie muszą odprowadzać ZUS-u, generując tym samym deficyt w systemie, który potrzebuje do płynnego funkcjonowania bieżących wpłat. Kwota, jakiej na skutek tych działań brakuje, powinna być traktowana jako rodzaj dotacji, którą państwo lekką ręką oddaje nieuczciwym przedsiębiorcom. Dotacji, za którą rachunek przyjdzie zapłacić w przyszłości – gdy pokolenie „umów śmieciowych” nie będzie już zdolne do pracy, a pozbawione wypracowanej emerytury stanie się klientem opieki społecznej.
Podobnie za ukrytą dotację można uznać różne korzystne dla przedsiębiorców rozwiązania prawne, zaczynając od umów o unikaniu podwójnego opodatkowania, pozwalających – także polskim firmom – wyprowadzać koszty za granicę. Jakiś czas temu głośny był przypadek odzieżowej firmy LPP, która przekazała swoje znaki towarowe spółce zarejestrowanej na Cyprze. Polska spółka płaciła swojej cypryjskiej spółce-córce wielkie pieniądze za licencję na ich używanie, w ten sposób wpisując te pieniądze w swoje „koszty” i zmniejszając podstawę opodatkowania. Innym korzystnym rozwiązaniem jest liniowa stawka CIT dla osób prawnych czy PIT dla samozatrudnionych, a także takie opodatkowanie przedsiębiorców, które wiele wydatków będących faktycznie prywatną konsumpcją pozwala wpisać w koszty osiągnięcia przychodu.
…prywatyzacja zysków
Za upublicznianiem kosztów idą mechanizmy prywatyzacji zysków. Często mają one miejsce w różnego rodzaju partnerstwach publiczno-prywatnych. Dobrym przykładem może być tu budowa polskich autostrad. Przekonywano, że wprowadzenie prywatnego kapitału przyspieszy cały proces i obniżyć jego koszty. Tak się jednak nie stało. Jak pisze w cytowanym tu artykule „Rzeczpospolita”: „Zbyt długie negocjacje pomiędzy państwem a prywatnym koncesjonariuszem […] mocno odbiły się jednak na kosztach. Gdyby inwestycję rozpoczęto siedem lat wcześniej, tak jak planowano, kilometr kosztowałby niecałe 5 mln euro. Opóźnienie sprawiło, że bezpośrednie koszty budowy i projektowania (84,5 proc. kosztów całości inwestycji, czyli 1,3 mld euro) w przeliczeniu na kilometr sięgnęły 12,2 mln euro”. Ale zyski z tej inwestycji, w dużej mierze sfinansowanej przez państwo przez ćwierć wieku, zostaną prywatnych rękach.
Podobny mechanizm możemy obserwować w przypadku takich rządowych programów jak „Rodzina na swoim” czy „Mieszkanie dla Młodych”. Oba miały pomóc młodym rodzinom w spłatach kredytów mieszkaniowych. Wychodząc naprzeciw rzeczywistego problemu braku mieszkań w miastach, państwo tak naprawdę dotuje banki udzielające kredytów i deweloperów. Koszt budowy mieszkań komunalnych jest znacznie mniejszy niż deweloperskich, tym bardziej gdy do kosztu mieszkania doliczymy koszt kredytu. O wiele bardziej racjonalne byłoby wspieranie budownictwa komunalnego na wynajem w wysokim standardzie, zdolnym przyciągnąć klasę średnią, nie zasilanie kompleksu bankowo-deweloperskiego.
Nie chodzi o to, żeby nie dopłacać
Jak widzimy, górnictwo to tylko kropla w morzu „dopłat” państwa do gospodarki i biznesu. Ale nie chodzi wcale o to, by nie dopłacało wcale.
Silna obecność państwa w gospodarce jako inwestora, instytucji wspomagającej popyt, chroniącej dobre miejsca pracy, dostarczającej kapitału innowacyjnym przedsięwzięciom jest czymś, czego warto bronić.
Najważniejsze pytanie dotyczy tego, czy w każdym konkretnym przypadku czyni to racjonalnie, z korzyścią dla społeczeństwa i gospodarki. W taki właśnie sposób należałoby rozmawiać o tym, czy państwo musi dopłacać do kopalń. Ale trudną o taką dyskusję, gdy z jednej strony straszymy wyciągającymi ręce „po nasze pieniądze” górnikami, a z drugiej snujemy fantastyczne wizje państwa, które „nigdy nie miesza się w gospodarkę”.
