Problem z wiarygodnością Unii Europejskiej bierze się z powszechnego podejrzenia, że zamiast naprawiać niedociągnięcia demokracji, uprzywilejowuje interesy wielkiego biznesu i wielkiej finansjery.
SAN SERVOLO, WŁOCHY – Niedawno prezydent Włoch zawetował nominację eurosceptyka Paola Savony na ministra finansów w gabinecie formowanym przez koalicję Ruchu Pięciu Gwiazd z Ligą. Czy bronił w ten sposób demokracji w swoim kraju, a może raczej ją nadwerężył?
Włochy czekają na nowy rząd. Jazda bez trzymanki dopiero się zaczyna
czytaj także
Pominąwszy konstytucyjne zawiłości włoskiego systemu politycznego, pytanie dotyka samego sedna demokratycznej praworządności. Wyciąga na światło dzienne trudne kwestie, z którymi demokracje liberalne muszą się uczciwie i pryncypialnie zmierzyć, jeśli mają odzyskać dawną werwę.
Wspólna waluta jest zobowiązaniem traktatowym, z którego nie ma jasnego sposobu wycofania się w ramach znanych reguł gry. Prezydent Sergio Mattarella i jego zwolennicy wskazują, że kwestii opuszczenia strefy euro nie podejmowano w kampanii wyborczej, która wyniosła populistyczny sojusz do władzy, a nominowanie Savony groziło załamaniem rynku finansowego i chaosem w gospodarce. Krytycy Mattarelli z kolei dowodzą, że nadużył swej władzy i pozwolił, by to rynki finansowe dyktowały wybór ministra demokratycznie przecież wybranego rządu.
czytaj także
Przyjmując euro, Włochy wyrzekły się pieniężnej suwerenności na rzecz zewnętrznego, niezależnego ośrodka decyzyjnego, jakim jest Europejski Bank Centralny. Zobowiązały się również przestrzegać określonych zasad w polityce fiskalnej – chociaż te wymogi nie są aż tak bezwzględne jak nakazy polityki monetarnej. Wszystkie te zobowiązania nałożyły realne ograniczenia na makroekonomiczne decyzje włoskiego rządu. Brak krajowej waluty oznacza przede wszystkim, że rząd nie może ustanawiać celu inflacyjnego na dowolnym poziomie ani dewaluować pieniądza względem walut zagranicznych. Musi również dbać, aby deficyt budżetowy nie przekroczył określonego pułapu.
Tego rodzaju narzucone z zewnątrz ograniczenia polityki gospodarczej nie muszą być sprzeczne z demokracją. Ograniczenie swobody decyzyjnej elektoratu niekiedy ma sens, jeśli pozwala to uzyskać lepsze rezultaty. Stąd zasada „delegowania uprawnień” w demokracji: państwo demokratyczne może działać lepiej, jeśli pewne aspekty rządzenia nim powierzy niezależnym agencjom.
Kanonicznym przykładem delegowania władzy w demokracji jest sytuacja, która wymaga podjęcia wiarygodnego zobowiązania do ściśle określonej polityki w jakiejś dziedzinie. Polityka monetarna jest bodaj najbardziej czytelnym przypadkiem tego rodzaju. Część ekonomistów wyznaje pogląd, że prowadząc ekspansywną politykę monetarną, banki centralne mogą pobudzać produkcję i zatrudnienie – pod warunkiem jednak, że wywołane przy okazji krótkoterminowe skoki inflacji będą niespodziewane. Ponieważ oczekiwania rynku dostosowują się do posunięć banku centralnego, taka swobodna polityka monetarna jest daremna: prowadzi wprawdzie do wzrostu inflacji, ale nie wspomaga produkcji ani zatrudnienia. Dlatego właśnie słuszniejsze ma być izolowanie polityki monetarnej od politycznych nacisków, powierzanie jej technokratycznym, niezależnym bankom centralnym, których naczelnym zadaniem jest dbać o stabilność cen.
Waluta euro i Europejski Bank Centralny pozornie wydają się takim właśnie rozwiązaniem inflacyjnego dylematu w ramach UE. Chronią przecież włoskie społeczeństwo przed inflacyjnymi ciągotami włoskich polityków, przynoszącymi efekt przeciwny do zamierzonego. Diabeł tkwi jednak w szczegółach, a niektóre z realiów Unii Europejskiej każą powątpiewać w słuszność demokratycznego mechanizmu delegowania uprawnień.
Przede wszystkim, Europejski Bank Centralny jest instytucją międzynarodową. Odpowiada za politykę monetarną strefy euro jako całości. Zwykle będzie więc mniej skory do reagowania na specyficzną sytuację włoskiej gospodarki, niż byłby równie niezależny, ale krajowy bank centralny. Problem robi się tym bardziej dotkliwy, że EBC samodzielnie wyznacza cel inflacyjny. Ostatnio, w 2003 roku, zdefiniował go jako „poniżej, ale blisko 2 procent w średnim okresie”.
O ile jeszcze technokratom można powierzyć realizację celu inflacyjnego, o tyle trudno usprawiedliwić fakt, że to oni – urzędnicy bez demokratycznego mandatu – decydują o tym, jaki ten cel powinien być. Od przyjętego celu inflacyjnego zależy przecież, jak znaczna i jak bolesna będzie deflacja cen i płac w państwach strefy euro dotkniętych wstrząsami popytowymi. Im niżej zaś ustawia się cel inflacyjny, tym silniejsza musi nastąpić deflacja. Kryzys w strefie euro przemawiał za podwyższeniem celu inflacyjnego, co ułatwiłoby krajom południa Europy utrzymanie konkurencyjności. W tym przypadku wyjęcie banku centralnego spod politycznej odpowiedzialności nie przyniosło zatem dobrych skutków.
Jak w doskonałej, wydanej niedawno książce Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Administrative State pisze Paul Tucker, były wiceprezes Banku Anglii, argument na rzecz demokratycznego delegowania uprawnień jest dość subtelny. Wymaga ono jasnego rozróżnienia między celami polityki a sposobami osiągania tych celów. Jeżeli zatem mamy do czynienia ze zmianą dystrybucji majątku lub jeśli musimy szukać kompromisu między wzajemnie sprzecznymi założeniami (np. utrzymaniem stabilności cen a wzrostem zatrudnienia), wówczas nasze decyzje mają wymiar polityczny i muszą być podejmowane przez polityków. Dopiero realizację politycznie wyznaczonych celów można delegować innym ośrodkom. Jak słusznie dowodzi Tucker, mało która niezależna agencja kieruje się w swojej działalności zasadami, które można by uznać za demokratyczne.
Problem nabiera jeszcze większego znaczenia, gdy moc podejmowania decyzji zostaje przekazana instytucjom lub traktatom międzynarodowym. Zbyt często ekonomiczne zobowiązania na tym poziomie zamiast naprawiać niedociągnięcia demokracji na poziomie krajowym uprzywilejowują interesy wielkiego biznesu i wielkiej finansjery, a do tego podkopują krajową politykę społeczną. Problem z wiarygodnością Unii Europejskiej bierze się z powszechnego podejrzenia, że jej instytucjonalne struktury zbyt wyraźnie służą tym pierwszym, a nie tej drugiej. Gdy zatem Mattarella powoływał się na reakcję rynków finansowych, by uzasadnić weto dla kandydatury Savony, wzmocnił właśnie te podejrzenia.
Jeśli euro – i cała Unia – ma pozostać instytucją zarówno demokratyczną, jak i zdolną do przetrwania, decydenci muszą wykazać się znacznie większą powściągliwością w delegowaniu politycznych decyzji do instytucji, które nie mają demokratycznego mandatu. Nie oznacza to, że powinny unikać wyzbywania się suwerenności na rzecz ciał ponadnarodowych. Muszą jednak uwzględnić fakt, że polityczne preferencje ekonomistów i innych technokratów same w sobie nie przydają demokratycznej legitymacji polityce. Delegowanie mocy decyzyjnej powinno mieć miejsce tylko tam, gdzie rzeczywiście i długofalowo poprawia funkcjonowanie demokracji, a nie wtedy, kiedy służy tylko interesom globalnych elit.
**
Dani Rodrik jest profesorem międzynarodowej gospodarki politycznej w John F. Kennedy School of Government na Uniwersytecie Harvarda oraz autorem książki Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy.
Copyright: Project Syndicate, 2018. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Marek Jedliński.
