Przypadek Unii ujawnia trudności istniejące przy budowaniu unii politycznej wystarczająco krzepkiej, by wesprzeć na niej projekt głębokiej integracji ekonomicznej.
Michał Sutowski: Główna myśl Pana książki The Globalization Paradox jest taka, że spośród trzech zjawisk – głęboka globalizacja, silne państwa narodowe oraz istnienie demokracji – jednocześnie współwystępować mogą tylko dwa. Nazywa to Pan „trylematem gospodarki światowej”. Dlaczego sądzi Pan, że „demokracja” plus „państwo narodowe” i brak głębokiej globalizacji to najlepsza możliwa kombinacja?
Dani Rodrik: Wpierw powinniśmy wyjaśnić, dlaczego te trzy czynniki nie mogą jednocześnie prawidłowo funkcjonować. Thomas Friedman – wielki piewca hiperglobalizacji – zwrócił uwagę, że, istotnie, towarzyszy jej kurczenie się domeny polityki wewnętrznej oraz odizolowanie rządów technokratów od oczekiwań społecznych. Odnosi się to, między innymi, do kwestii warunków pracy, opodatkowania korporacji, służby zdrowia czy standardów bezpieczeństwa. Mylił się on jednak, przeceniając ekonomiczne korzyści płynące z hiperglobalizacji i nie doceniając roli polityki. Dobrym tego przykładem z nieodległej historii jest przypadek Argentyny.
Na początku XXI w. kraj ten zderzył się z jedną z głównych prawd globalnej ekonomii. Wspólne istnienie demokracji na poziomie państwa i głębokiej globalizacji jest niemożliwe. Demokratyczna polityka kładzie się cieniem na rynkach finansowych i uniemożliwia państwom głęboką integrację ze światową gospodarką. Wielka Brytania przyjęła tę lekcję w 1931 roku, kiedy to została zmuszona do definitywnego porzucenia standardu złota. Keynes pamiętał o niej doskonale w czasie konferencji w Bretton Woods. Argentyna ją zlekceważyła, gdy minister finansów Cavallo w lipcu 2001 roku próbował wprowadzić w życie plan „zero deficytu”, chcąc wymusić osiągnięcie celu poprzez cięcia w wynagrodzeniach i emeryturach sektora publicznego, aż do poziomu 13 procent. Wszystko po to, by poradzić sobie z gigantyczną recesją. Szybko został zmuszony do porzucenia tych działań.
Dlaczego?
Błąd argentyńskich elit politycznych nie wynikał z braku chęci, lecz braku możliwości. Ich zaangażowanie na rzecz usatysfakcjonowania rynków finansowych nie mogło budzić wątpliwości. Cavallo wiedział, że raczej nie ma alternatywy wobec reguł gry przez nie narzuconych. W czasach jego urzędowania argentyńskie władze zmieniały umowy niemal ze wszystkimi podmiotami – pracownikami sektora państwowego, emerytami, władzami lokalnymi, klientami deponującymi pieniądze w bankach – tak, aby nie uronić ani centa z zobowiązań wobec zagranicznych kredytodawców. Gwoździem do argentyńskiej trumny, w kontekście oczekiwań rynków finansowych, nie było to, co Cavallo i de la Rua tak naprawdę robili, ale to, co argentyńskie społeczeństwo było skłonne zaakceptować. Inwestorzy i kredytodawcy coraz bardziej powątpiewali w to, że argentyński Kongres, prowincje i zwykli obywatele zgodzą się na konsekwentne zaciskanie pasa, tak znienawidzone przez społeczeństwa krajów rozwiniętych. Ostatecznie to rynki miały rację. Kiedy globalizacja zderza się z polityką wewnętrzną, doświadczeni gracze zawsze stawiają pieniądze na tą drugą.
Oznacza to zatem, że hiperglobalizacja wymaga po prostu ograniczeń narzuconych demokracji na poziomie państw narodowych? A w zamian potrzebowalibyśmy regulacji globalnych?
Powiem inaczej. Z powodów, które przed chwilą wyłuszczyłem, nie sądzę byśmy potrzebowali ściślejszych regulacji globalnych, tak długo jak poddajemy samokontroli nasze globalizacyjne zapędy.
To prawda, że państwa nie zawsze idą właściwymi ścieżkami patrząc z perspektywy ich własnych korzyści – mogą chcieć zbyt dużo protekcjonizmu, prowadzić nierozsądną politykę finansową itd. Są to jednak błędy polityki wewnętrznej. Myślę, że naiwne jest twierdzenie, iż naprawdę jesteśmy sobie w stanie radzić z problemami wewnętrznymi poprzez większe uregulowania międzynarodowe.
Czytaj fragment książki Daniego Rodrika Jedna ekonomia, wiele recept
Reguły międzynarodowe mają swoją rolę do odegrania, ale w większości tyczą się one rozprzestrzeniania norm, które mogłyby poprawiać stan demokracji na poziomie państwowym. Mam na myśli normy takie jak transparentność, odpowiedzialność, przewidywalność itp. Kiedy umowy międzynarodowe idą dalej, wyliczają konkretne standardy o powszechnym zasięgu obowiązywania, to zapewne w końcu okazują się błędne i tracą legitymację.
W jaki więc sposób możemy sobie radzić z napięciem pomiędzy demokracją na poziomie państwa i globalnymi rynkami?
Mamy trzy możliwości. Możemy ograniczyć demokrację, po to by minimalizować międzynarodowe koszty transakcyjne – tym samym lekceważąc ekonomiczne i społeczne krzywdy, jakie światowa gospodarka czasem zadaje społeczeństwom. Możemy wyznaczyć granice globalizacji w nadziei, że zbudujemy demokratyczną legitymizację w kraju. Albo możemy też zglobalizować demokrację za cenę suwerenności państwowej.
Ta ostatnia opcja zdaje się być preferowana przez większość lewicowców na świecie. Mówią: „skoro mamy globalny kapitalizm, potrzebujemy globalnej demokracji”.
Jasne, że łatwiej nam zrezygnować z państwa narodowego niż demokratycznej polityki. To oznaczałoby wybór opcji „globalnego zarządzania”. Silne instytucje, zdolne wyznaczać standardy i wprowadzać regulacje, mogłyby sprawować swe prawne i polityczne kompetencje w polu oddziaływania rynków globalnych, tym samym usuwając koszty transakcyjne związane z istnieniem granic państwowych. Jeśli dodatkowo udałoby się uczynić je politycznie odpowiedzialnymi oraz wyposażyć w stosowną legitymizację, to sfera polityki wcale nie skurczyłaby się, lecz przeniosła na poziom globalny. Prowadząc tę myśl do jej logicznych konsekwencji, jesteśmy w stanie wyobrazić sobie istnienie jakiegoś globalnego federalizmu – taki model amerykański, tylko rozrośnięty na cały świat. Możemy również pomyśleć o alternatywnych formach globalnego zarządzania, nie aż tak ambitnych jak globalny federalizm, ale opartych na nowych mechanizmach odpowiedzialności i reprezentacji. Każdy większy ruch w kierunku globalnego zarządzania, w jakiejkolwiek formie, oczywiście wymagałby wyraźnego uszczuplenia suwerenności państwowej. Rządy państwowe nie zniknęłyby, lecz ich kompetencje zostałyby ograniczone przez ponadnarodowe podmioty legislacyjno-wykonawcze powoływane (i kontrolowane) na podstawie demokratycznego mandatu. Unia Europejska jest tego przykładem w skali regionalnej.
Myśli Pan, że takie rozwiązanie na skalę globalną jest jakkolwiek realne?
Może to wyglądać jak gruszki na wierzbie i pewnie w istocie tym właśnie jest. Historyczne doświadczenia Stanów Zjednoczonych pokazują, jak trudne może być ustanowienie i utrzymanie unii politycznej w obliczu znacznych różnic dzielących podmioty ją tworzące. Mozolna droga rozwoju, którą przeszły instytucje UE oraz wieczne utyskiwania na niedostatek demokratyzmu również wskazują na trudności, które są zawsze obecne – nawet wtedy, gdy unia składa się z państw na podobnym poziomie dobrobytu i posiadających podobne historyczne trajektorie. Na prawdziwy globalny federalizm jest w najlepszym wypadku o co najmniej jedno stulecie za wcześnie.
Jestem jednak sceptyczny wobec globalnego zarządzania nie tyle z przyczyn praktycznych, ile przede wszystkim z powodu jego fundamentalnych założeń. Mamy po prostu zbyt wiele różnorodności w świecie, aby wszystkie państwa mogłyby zostać włączone w system powszechnie obowiązujących reguł, nawet jeśli miałyby one być jakoś wypracowane w drodze demokratycznych działań. Globalne standardy i regulacje są nie tylko niepraktyczne – one są niepożądane. Jest niemal pewne, że wymóg demokratycznej legitymizacji spowodowałby, że globalne zarządzanie funkcjonowałoby według najmniejszego wspólnego mianownika – byłby to ustrój praw słabych i nieskutecznych. W takim wypadku istniałoby poważne ryzyko zbyt słabego zarządzania – rządy pozbywałyby się swoich kompetencji, a nie byłoby komu ich przejmować.
Tak więc to, co jest prawdą względem zmian klimatycznych czy też, powiedzmy, praw człowieka – a więc autentycznych sfer „ogólnoświatowych powszechników” – nie dotyczy międzynarodowej gospodarki. Pamiętajmy, że piętą achillesową światowej ekonomii nie jest brak międzynarodowej współpracy. Jest nią niemożność pełnego rozpoznania konsekwencji jednej prostej myśli: zasięg rynków globalnych musi być wyznaczony przez możliwość (głównie państwowego) zarządzania nimi. Zakładając, że znaki drogowe są prawidłowe, gospodarka światowa może działać całkiem sprawnie z państwami siedzącymi na fotelu kierowcy.
A jak widzi Pan rolę organizacji trzeciego sektora – jakiegoś potencjalnie usieciowionego, ogólnoświatowego „społeczeństwa obywatelskiego”, zorganizowanego poza domeną państwa oraz instytucji rynkowych?
John Ruggie, naukowiec z Uniwersytetu Harvarda przedstawia taką wizję uaktualnionej wersji „zakorzenionego liberalizmu”, który miałby wykroczyć poza multilateralizm oparty na państwie, w stronę „multilateralizmu, który aktywnie przetwarza wkład społeczeństwa obywatelskiego i aktorów zbiorowych w organizację globalnego ładu społecznego”. Ci aktorzy mieliby podnosić kwestie nowych ogólnoświatowych norm – w zakresie praw człowieka, standardów pracy, służby zdrowia, działań antykorupcyjnych, czy też ochrony środowiska – a następnie bronić ich za wszelką cenę w obliczu działań wielkich międzynarodowych korporacji i władz państwowych.
Wszystko się zgadza; możemy mieć „uszczuploną” wersję globalnego społeczeństwa obywatelskiego i globalną odpowiedzialność. Ale pamiętajmy: może to pozwolić na podtrzymanie jedynie uszczuplonej globalizacji, nie zaś hiperglobalizacji! Popełniamy błąd, gdy myślimy, że możemy mieć jakiegoś typu proto-globalną demokrację, na której miałyby się wspierać prawdziwie globalne rynki.
Czyli jedyna pozostająca nam opcja zakłada, że rezygnujemy z hiperglobalizacji? Oczywiście przy założeniu, że zależy nam na demokracji?
Na potrzeby nadchodzącej epoki musimy na nowo wymyślić kapitalizm. Tak jak wątły kapitalizm Smitha (Kapitalizm 1.0) został przemieniony w keynesowską gospodarkę mieszaną (Kapitalizm 2.0), tak też musimy przemyśleć przejście od gospodarki mieszanej na poziomie państwowym do jej globalnego odpowiednika.
Tym, czego potrzebujemy, jest więc zaktualizowanie postanowień Bretton Woods dla potrzeb XXI wieku. Musi ono uwzględnić realia dnia dzisiejszego: handel jest w znacznej mierze uwolniony, dżin finansowej globalizacji uciekł już z butelki, wschodzących rynków (zwłaszcza Chin) nie można już dłużej ignorować ani też pozwalać im na bycie pasażerem na gapę w ramach istniejącego systemu. Nie wrócimy – ani też nie powinniśmy chcieć wrócić – do mitycznego „złotego wieku”, w którym istniały znaczne ograniczenia dla handlu i ścisłe kontrole kapitału, a GATT był raczej słaby.
Wobec tego, który element światowej gospodarki jest najistotniejszy? Co powinniśmy zmienić w pierwszej kolejności?
Cóż, myślę, że przede wszystkim panujący obecnie globalny ład finansowy, głównie poprzez bardziej restrykcyjne regulacje wewnątrzkrajowe; kluczowa jest również potrzeba opodatkowania lub ograniczenia transnarodowych przepływów kapitału.
Prawdziwa historia regulacji finansowych to raczej historia międzynarodowego dysonansu niż harmonii. Presja wewnątrzkrajowa skuteczniej wymusza na politykach szybkie działania w zakresie reformy finansów niż oczekiwanie aż bankierzy ustalą ogólnoświatowe, zharmonizowane zasady.
O lokalnych różnicach nie powinniśmy myśleć jako odejściu od norm wyznaczonych przez międzynarodową harmonizację, lecz jako naturalnych konsekwencjach zróżnicowanych okoliczności w różnych państwach. W świecie, w którym interesy państwowe – wyobrażone lub rzeczywiste – różnią się między sobą, dążenie do skoordynowanych regulacji może uczynić więcej złego niż dobrego. Nawet jeśli uda się je wdrożyć, to prowadzą albo do słabych porozumień opartych na zasadzie najmniejszego wspólnego mianownika, albo też wyśrubowanych standardów, które nie muszą być odpowiednie dla wszystkich stron. Znacznie lepiej jest uznać istniejące różnice niż zakładać, że uda się je z czasem skutecznie zamieść pod dywan poprzez negocjacje i wywieranie politycznej presji. W praktyce wygląda to tak, że gdy na przykład firma z sektora finansowego prowadzi działalność w jakimś kraju, to musi podporządkować się obowiązującym tam regulacjom finansowym, bez względu na to, z jakiego kraju pochodzi. Oznacza to, że musi dysponować takim samym zasobem rezerw kapitałowych jak rodzime firmy, mierzyć się z tymi samymi wymaganiami odnośnie sprawozdań z działalności, respektować te same przepisy prawa handlowego. To prosta zasada: jeśli chcesz z nami grać, to musisz to robić według naszych zasad. […]
Kiedy myślimy o możliwych nowych rozwiązaniach, zawsze musimy zapytać: kto powinien to zrobić? Gdzie widzi Pan kluczowy czynnik koniecznej zmiany – czy wśród rządów państw wschodzących gospodarek?
Tak jak powiedziałem, myślę, że historia prowadzi nas we właściwym kierunku, dlatego że w interesie wszystkich nowych rosnących potęg jest utrzymywanie silnej suwerenności państwowej. Jednak wschodzące gospodarki będą musiały zrozumieć, że jeśli chcą dysponować swobodą decyzyjną w zakresie ekonomicznej restrukturyzacji, to będą również musiały uwzględnić pewne oczekiwania krajów rozwiniętych co do ich działań na rzecz utrzymywania społecznego pokoju i stabilności.
A jak widzi Pan pozycję Unii Europejskiej w kontekście globalnej rywalizacji? Co z przyszłością państw postsocjalistycznych?
Bardzo wiele rzeczy wpływa na to, w jakim kierunku zmierza Unia. Myślę, że obecność UE odegrała bardzo ważną rolę dla Polski w latach 90., stanowiła dla niej mapę drogową, kierunek i wreszcie cel możliwy do osiągnięcia. Wielu innym krajom postsocjalistycznym tego brakowało, dlatego w tamtym czasie bardzo się miotały (Rosja, w sensie politycznym, jest dobrym tego przykładem).
Mimo wszystkich swoich palących problemów Europa powinna być postrzegana jako wielki sukces, patrząc na postęp, jaki wykonała w zakresie tworzenia instytucji. Dla reszty świata jej historia powinna być też jednak pewnym ostrzeżeniem. Przypadek Unii ujawnia trudności istniejące przy budowaniu unii politycznej wystarczająco krzepkiej, by wesprzeć na niej projekt głębokiej integracji ekonomicznej, i to nawet gdy chodzi o relatywnie niewiele podobnych do siebie państw. W najlepszym wypadku jest to wyjątek, który potwierdza regułę. UE udowadnia, że transnarodowe demokratyczne zarządzanie może funkcjonować, ale jej doświadczenia w pełnej krasie ujawniają też ogrom wyzwań stojących przed takim podejściem. Każdy, kto myśli, że globalne zarządzanie to rozsądna ścieżka dla światowej gospodarki, powinien dobrze przemyśleć europejskie doświadczenie.
Jeśli jednak Unia zostanie głównym chłopcem do bicia – co z każdym dniem wydaje się coraz bardziej prwdopodobne – to sytuacja będzie kompletnie nieprzewidywalna. Mam nadzieję, że dla dobra Europy i Polski tak się jednak nie stanie.
przełożył Maciej Sobociński
Dani Rodrik – urodzony w Turcji profesor międzynarodowych stosunków gospodarczych w John F. Kennedy School of Government na Uniwersytecie Harvarda. Laureat nagrody Alberta O. Hirschmana przyznawanej przez Social Science Research Council (SSRC), organizację zrzeszającą badaczy spraw międzynarodowych. Autor m.in. Has Globalization Gone Too Far? (1997), The Globalization Paradox (2012). W Polsce ukazala się jego książka Jedna ekonomia, wiele recept (Wydawnictwo KP, 2011), w książce Kryzys. Przewodnik Krytyki Politycznej (2009) ukazał się jego tekst Kto zabił Wall Street?.
Całość wywiadu w kolejnym numerze kwartalnika “Krytyka Polityczna”.
