W listopadzie drugą kadencję na stanowisku szefa Komisji Europejskiej kończy José Manuel Barroso. Jaki jest bilans tych dziesięciu lat?
Barroso obejmował urząd w 2004 roku, w momencie, jak wszyscy sądzili, wielkiego triumfu Europy. Właśnie doszło do rozszerzenia Unii Europejskiej o kraje dawnego bloku wschodniego. Mogło się wydawać, że Europa w końcu poradziła sobie z dziedzictwem Jałty, przekroczyła żelazną kurtynę. W kolejnych latach ekspansja Europy na postkomunistyczne peryferia postępowała, obejmując Bułgarię, Rumunię i Chorwację i osiągając tym samym granicę, o której przekroczeniu nikt nie myśli w perspektywie najbliższych dekad. Mimo tego dwie kadencje Barroso w Komisji Europejskiej wcale nie przebiegały pod znakiem ekspansji i euforii. Przeciwnie: był to czas kryzysów i rozczarowań.
Klęska referendum
Serię tę otwiera „nie” w referendum dotyczącym europejskiej konstytucji w 2005 roku. Nie tylko zmusiło ono europejskie elity do zmiany prawnych ram dalszej integracji, ale było także żółtą kartką dla polityki komisji Barroso. Następny jest kryzys finansowy w 2008 roku, z którego skutkami gospodarki europejskie zmagają się do dziś. Jego efektem jest kryzys zaufania do projektu europejskiego, wzrost populistycznych i eurosceptycznych nastrojów, znajdujący odbicie w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego. Wreszcie ostatni rok kadencji Barroso upłynął w cieniu kryzysu na Ukrainie, stwarzającego szereg zagrożeń (od militarnych, przez gospodarcze i humanitarne, po wizerunkowe) dla Unii.
Czy Barroso okazał się przywódcą na miarę kryzysu? W Europie dominują opinie, od lewa do prawa, że nie.
Powszechnie oskarża się go o brak wizji, przywództwa, inicjatywy. O podporządkowanie najważniejszym europejskim stolicom i niezdolność do uczynienia z KE ośrodka rzeczywiście wspólnotowej polityki.
Na ile są to oceny sprawiedliwe? W dużej mierze są. Czy to w sprawie kryzysu ekonomicznego, czy sytuacji na Ukrainie, to nie głos Barroso był słyszalny. To nie Komisja definiowała problemy, proponowała sposoby ich rozwiązywania, to nie wokół niej toczyła się europejska debata. A wszystko to w sytuacji, gdy jej przywództwo było szczególnie potrzebne. Trudno też nie zauważyć, że w kryzysie ekonomicznym komisja Barroso zbyt wolno – lub wcale – porzucała ortodoksję konsensusu waszyngtońskiego. Że środki antykryzysowe, jakie podejmowała, nawet jeśli szły w dobrym kierunku (regulacja sektora bankowego), nie były wystarczające.
Z drugiej strony ocenę tę należy zniuansować, biorąc pod uwagę trudne warunki, w jakich działał Barroso. Dynamika polityczna i instytucjonalna znosiła jego Komisję na margines. Mimo tego udało mu się ją zreformować (np. wymusić rzeczywistą odpowiedzialność komisarzy przed szefem KE) i częściowo wzmocnić. Jego następca, Jean-Claude Juncker, obejmuje przywództwo w znacznie korzystniejszej dla siebie sytuacji.
Ich człowiek z Lizbony
Gdy w 2004 roku Barroso walczył o stanowisko szefa Komisji, jego jedynym poważnym konkurentem był lider europejskich liberałów, Belg Guy Verhofstadt. Popierały go głównie Francja i kraje Beneluksu. Jego kandydatura budziła jednak sprzeciw w takich stolicach jak Londyn czy Dublin, gdzie program Verhofstadta postrzegano jako zbyt federalistyczny. Barroso swoją nominację zawdzięcza w pierwszym rzędzie Tony’emu Blairowi i krajom nowej Europy.
Z Londynem nowego szefa KE łączy nie tylko ostrożność wobec dalszego pogłębiania integracji, ale także wspólna wizja unijnej polityki gospodarczej i społecznej. Barroso uosabiał myślenie przywódców nowej socjaldemokracji takich jak Blair, przekonanych, że europejski model socjalny wymaga głębokiej reformy w duchu flexicurity. Europa ma problem z konkurencyjnością swoich przedsiębiorstw, mobilnością siły roboczej, właściwym wykorzystaniem zasobów – głosiła podzielana przez nich diagnoza. By go rozwiązać, trzeba radykalnie zmienić model państwa opiekuńczego: zderegulować rynek pracy, ożywić go przez większą mobilność, odblokować środki tradycyjnie przeznaczane na świadczenia społeczne i przekierować je na inwestycje podnoszące kompetencje siły roboczej, dostosowujące ją do potrzeb rynku.
Oficjalny wyraz przekonania te znalazły w strategii lizbońskiej, wytycznych dla polityki gospodarczej Wspólnoty na lata 2000–2010. Miały one przekształcić UE do 2010 roku w „najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarkę opartą na wiedzy na świecie, zdolną połączyć zrównoważony rozwój gospodarczy z większą liczbą miejsc pracy i większą spójnością społeczną”. Ale dla takich polityków jak Blair czy Schröder Barroso miał być nie tylko w geograficznym sensie „ich człowiekiem z Lizbony”, ktory pilnuje wdrażania strategii lizbońskiej. Poza reformą państwa dobrobytu w duchu flexicurity chodziło też o głębszą integrację europejskiego rynku wewnętrznego. Komisja Barroso podjęła w tym celu wiele kroków, niektóre całkiem celne, jak uregulowanie opłat roamingowych na terenie UE (2007), traktowane jako krok w stronę jednolitego europejskiego rynku telekomunikacyjnego. W tym kierunku szła także pochodząca z tego samego roku dyrektywa ujednolicająca i otwierająca, zgodnie z zasadą swobodnego przepływu, rynek usług wewnątrz wspólnoty.
Jak rodził się opór
Od początku taka polityka budziła w Europie opór. Szczególne protesty społeczne wywołała własnie dyrektywa o otwarciu rynku usług. Wątpliwości budziła zapisana w jej pierwotnej wersji zasada prawa pochodzenia, mówiąca, że usługodawca świadczący usługi na terenie dowolnego państwa Unii podlega prawu kraju, z jakiego pochodzi. Co oznaczałoby to w praktyce? Ano to, że firma z Polski wykonująca jakieś zlecenie we Francji mogłaby zatrudniać swoich pracowników zgodnie z warunkami polskiego, a nie francuskiego prawa pracy.
Ze zrozumiałych przyczyn wywołało to olbrzymi sprzeciw ruchów społecznych i związków zawodowych. Ich nacisk sprawił, że komisarz ds. handlu z pierwszej komisji Barroso, Charlie McCreevy, musiał głęboko zreformować dyrektywę. Nie tylko usunięto z niej zasadę kraju pochodzenia, ale także wyłączono spod jej działania szereg usług publicznych, takich jak opieka społeczna czy zdrowotna.
Barroso napotkał także opór niektórych europejskich stolic. Zwłaszcza jednej – Paryża. Gdy Komisja ogłosiła dokument Strategiczne Cele 2005–2010, głos zabrał wówczas urzędujący w Pałacu Elizejskim Jacques Chirac. Zaatakował plany Barroso jako zbyt neoliberalne i zagrażające europejskiemu modelowi społecznemu. Wielu komentatorów krytykuje Barroso za to, jak zarządzał konfliktem z Francją. Gdyby przynajmniej na retorycznym poziomie bardziej uważnie podszedł do obaw Francuzów, gdyby okazał im trochę zrozumienia, być może wynik referendum dotyczącego ratyfikacji europejskiej konstytucji byłby nad Sekwaną inny – mówią. Jednak jakkolwiek słuszne są zarzuty pod adresem Barroso o niezręczność w tej konkretnej sytuacji, „nie” dla konstytucji europejskiej we Francji miało głębsze podłoże.
Głos na „nie”, swój sukces zawdzięczający mobilizacji wyborców zarówno przez antysystemową lewicę, jak i prawicę, był głosem przeciw pomysłowi na Europę rodem ze strategii lizbońskiej – promującej wzrost i konkurencyjność przed celami społecznymi, zwiększającej przymus elastyczności na rynku, niewywiązującej się przy tym z obietnic o nowych formach bezpieczeństwa socjalnego. W tym sensie była to klęska całego pomysłu Barroso na Europę, a nie tylko jego codziennej polityki.
Klęska ta wzmocniła międzyrządowy wymiar Unii kosztem wspólnotowego. Traktat lizboński, który zastąpił projekt konstytucji, znacznie osłabił Komisję, przesuwając istotną część kompetencji do instytucji międzyrządowych. Nawet na poziomie czysto personalnym władza przewodniczącego Komisji zyskała przynajmniej trzy konkurencyjne ośrodki: unijnego ministra spraw zagranicznych, prezydenta Rady Europejskiej i prezesa Europejskiego Banku Centralnego.
To właśnie umiędzyrządowienie polityki europejskiej po 2005 roku przyczyniło się do tego, że w obliczu kryzysu roku 2008 Unii tak trudno było sformułować spójną odpowiedź.
Nawet gdyby Komisja była teraz skłonna odejść od ortodoksji konsensusu waszyngtońskiego, to nie byłaby w stanie narzucić Europie nowych rozwiązań – blokowana przez silne rządy narodowe, instytucje międzyrządowe oraz takie ciała jak Europejski Bank Centralny.
Kryzys nierównowagi
Kryzys z 2008 roku miał się okazać największym wyzwaniem dla Komisji Barroso. Oczywiście, nie wywołała go Komisja, a zaczął się nie w Europie, a w Stanach, od kryzysu na rynku kredytów hipotecznych. Niemniej pojawia się pytanie, czy klęską Komisji nie jest to, że go nie przewidziała i nie przygotowała Europy? Już w 2007 roku EBC prognozował pęknięcie bańki na rynku nieruchomości w Stanach i zapowiadał możliwe reperkusje dla gospodarek naszego kontynentu. Urzędnicy z Frankfurtu zakładali jednak, że europejska gospodarka ma na tyle mocne podstawy wzrostu, by móc bezpiecznie zamortyzować kryzys zza oceanu. Jak wiemy, nie mieli racji. Trudno jednak za ich błąd winić samego Barroso, w dużej mierze pozbawionego narzędzi efektywnej kontroli nad Europejskim Bankiem Centralnym.
Raport OECD z 2010 roku obwinia regulacje bankowe wielu krajów w Europie o pogłębienie kryzysu. Regulacje te nierzadko nastawione były na ułatwienie ekspansji kredytu dla gospodarstw domowych. Prawo to umożliwiało narastanie prywatnego długu do poziomu, gdy stawał się on źródłem niestabilności nawet dla niepogrążonej w kryzysie gospodarki. W sytuacji kryzysu, odpływu kapitału z rynku finansowego, dług ten zaczął być poważnym problemem. Znów: o tyle nie jest to „wina Barroso”, że przed 2008 rokiem rządy narodowe wzbraniały się przed wspólnotową regulacją sektora finansowego. Dopiero kryzys unaocznił europejskim przywódcom potrzebę ponadnarodowych regulacji.
Wątpliwe jest przy tym, że same regulacje by wystarczyły. Trwający do dzisiaj kryzys nie jest bowiem wyłącznie kryzysem deregulacji, ale całego modelu rozwoju ostatnich kilku dekad. Ujawnił on wiele braków równowagi, które zagrażają gospodarczej pomyślności kontynentu. Same regulacje – jakkolwiek pożądane – nie rozwiążą tego problemu. Chodzi tu przede wszystkim o nierównowagę między bogatą Północą a Południem Europy. Nierównowaga ta w zasadzie przekreśliła – wydawało się, że bajeczny – rozwój takich gospodarek jak hiszpańska. Kryzys pokazał, że południowe, tradycyjnie uboższe i bardziej gospodarczo zacofane peryferia Europy, napotkały granice swojego wzrostu; dobiły do punktu, w którym, nawet się rozwijając, ciągle będą zwiększać dystans do zamożniejszej i lepiej rozwiniętej Północy. Kryzys ujawnił także, że model europejskiej gospodarki z Niemcami jako silnikiem (kosztem wewnętrznej konsumpcji, wysokości pensji i standardów socjalnych w tym kraju) – i całą resztą, która zadłuża się, by kupić niemieckie produkty, nie służy nikomu.
(Nie)dostateczne środki?
Czy komisja Barroso była w stanie stawić czoła tej wiedzy? Niestety, w bardzo niewielkim stopniu. Na kryzys Europa próbowała odpowiedzięc za pomocą doraźnych środków, nowych instytucji, nowych regulacji i nowych wytycznych polityk. Wśród doraźnych środków wymienić należy przede wszystkim politykę oszczędności i cięć, jaką przyjęła większość krajów Unii. Choć Barroso nie był największym jastrzębiem austerity, jego Komisja nie była w stanie zaproponować żadnej innej polityki wychodzenia z kryzysu.
W przypadku takich państw jak Grecja ten całkowity niemal brak inicjatywy KE był szczególnie bolesny.
Barroso był tu osobiście niemal niewidoczny. Można było odnieść wrażenie, że całą inicjatywę w sprawie walki z kryzysem odebrał mu Europejski Bank Centralny oraz duet Angela Merkel – Nicolas Sarkozy, usiłujący utrzymać Europę na neoliberalnym kursie. Zmiana lokatora w Pałacu Elizejskim niewiele tu pomogła, Barroso nie wyszedł z cienia.
Najważniejsze nowe instytucje, jakie powstały na fali kryzysu, to Europejski Mechanizm Stabilności (ESM), pakt fiskalny i rada ministrów finansów przy przewodniczącym Rady Europejskiej. ESM ma pomagać znajdującym się w kłopotach finansowym krajom sfery euro w organizowaniu kredytu. Ma to zapobiec powtórce scenariusza Grecji i zminimalizować ryzyko bankructwa któregoś z krajów. Pakt fiskalny nakłada na sygnatariuszy dodatkowe obostrzenia związane z przestrzeganiem dyscypliny budżetowej, ustanawiając limit deficytu budżetowego na poziomie 3% PKB każdej narodowej gospodarki. Wreszcie rada przy szefie Rady Europejskiej tworzy stałe forum współpracy ministrów finansów krajów Unii. Wszystkie te instytucje wzmacniają aspekt międzyrządowy w UE kosztem wspólnotowego. Widać, jak bardzo europejskie elity nie ufają wspólnotowym mechanizmom rozwiązywania problemów.
Komisji nie wzmacnia także unia bankowa, dająca wszelkie narzędzia EBC. Unia wprowadza pożądane wspólne regulacje dla europejskiego rynku finansowego przede wszystkim przez Jednolity Mechanizm Nadzorczy i jednolity mechanizm postępowania z instytucjami finansowymi w kryzysie.
Do tego wszystkie te rozwiązania służą stabilizacji makroekonomicznej, cele społeczne są w nich nieobecne. Wprawdzie w dokumencie Europa 2020, przyjętym w 2010 roku planie polityki gospodarczej UE do 2020 roku, pojawiają się problemy strukturalnego bezrobocia młodych na kontynencie czy pracującej biedoty (ludzi, którzy nie mogą się wydobyć z biedy mimo pracy w pełnym wymiarze godzin), jednak pomysły na rozwój UE wciąż pochodzą ze strategii lizbońskiej, jak choćby gospodarka oparta na wiedzy (smart growth). Europa 2020 jest o tyle krokiem naprzód, że jako jeden z celów stawia sobie „inkluzywny wzrost” – choć rozumiany przede wszystkim w kategoriach edukacji i aktywizacji zawodowej populacji.
Unia i Ukraina
Także wobec sytuacji na Ukrainie postawa Barroso przyniosła zawód. W trakcie największego od czasu rozpadu Jugosławii kryzysu bezpieczeństwa u granic UE Komisja praktycznie nie istniała jako samodzielny podmiot polityczny. To nie Barroso czy szefowa unijnej dyplomacji, Catherine Ashton prowadzili politykę z Moskwą, ale politycy rządów narodowych. A właściwie jedna polityczka – Angela Merkel.
Być może UE nie mogła w tej sprawie wystąpić jako jeden podmiot, bo nie ma tu żadnego jednolitego unijnego interesu, unijnej racji stanu. Podczas gdy Polska, kraje bałtyckie czy Szwecja postrzegają obecną sytuację jako fundamentalne zagrożenie dla pokoju i bezpieczeństwa w Europie, kraje takie Włochy chcą powrotu do spokojnych interesów z Rosją i Putinem, a Węgry Orbana dają się po prostu rozgrywać Kremlowi. Polacy powszechnie solidaryzują się z Ukraińcami, ale wśród dużej części europejskich elit Ukraina postrzegana jest jako państwo być może sezonowe, a na pewno jako takie, które można spisać na straty w relacjach z potężnym partnerem handlowym, ciągle traktowanym jako wielkie mocarstwo. W takich warunkach trudno o brak jednolitej europejskiej polityki winić wyłącznie Barroso czy Ashton.
Ster i sternik
Sam Barroso chyba zdaje sobie sprawę, że odchodzi z nie najlepszą opinią. Próbuje bronić swojego dorobku. W wywiadzie dla „El Pais” odrzuca zarzut o neoliberalny dogmatyzm; twierdzi, że jego Komisja do kryzysu podchodziła bardzo pragmatycznie, łącząc środki z doktryny neoklasycznej z neokeynesowskimi. Skarży się także na brak partnerów politycznych w Europie. „Można nie lubić niemieckiego pomysłu na Europę – mówi – ale nikt inny dziś żadnego innego nie ma”. To prawda, ale on też żadnego nie przedstawił. Jako swój sukces Barroso podaje przyjęcie pakietu klimatycznego, który traktuje nie tylko jako wyjście naprzeciw potrzebom środowiska naturalnego, ale także jako zalążek przyszłej europejskiej unii energetycznej. Na pewno to należy zapisać po dodatniej stronie bilansu jego dwóch kadecji.
Jak wskazują holenderscy badacze Adriaan Schout i Thijs Burima, można po tej stronie dopisać coś jeszcze: mimo niesprzyjającej logiki politycznej i instytucjonalnej, mimo nacisków rządów i instytucji międzyrządowych na marginalizację Komisji, Barroso udało się przynajmniej nie osłabić jej pozycji, a nawet – zwłaszcza w drugiej kadencji – silnie ją upolitycznić. Razem z Parlamentem Europejskim Barroso zbudował nowy ośrodek władzy, który w przyszłości być może stanie się zalążkiem rzeczywistej władzy wspólnoty odpowiedzialnej przed demokratycznie wybranym europejskim parlamentem.
Tak więc nawet jeśli Barroso był nieobecny jako sternik, to przynajmniej w momentach, gdy chował się pod pokładem, usprawnił sam mechanizm steru. Być może ktoś inny zrobi jeszcze z niego dobry użytek.
***
Serwis >>WYBORY EUROPY jest współfinansowany ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych
