Konferencje klimatyczne ONZ mają ratować świat przed katastrofą, ale ich efektem są najwyżej kolejne konferencje.
Dlaczego programista zużywa całą butelkę szamponu naraz? Bo w instrukcji jest napisane: „Nałożyć, spłukać, czynność powtórzyć”. Zawsze gdy nadchodzi kolejna runda negocjacji klimatycznych, przypomina mi się ten dowcip. Nie tylko dlatego, że jego puenta jest równie zabawna, co efekty kolejnych konferencji klimatycznych ONZ-u.
Już od prawie dwudziestu lat co roku dyplomaci ze 195 krajów zbierają się, by debatować w sprawie zmiany klimatycznej. Ich celem jest ratowanie świata przed jej katastrofalnymi konsekwencjami, ale w najlepszym wypadku wychodzą im jedynie kolejne konwencje, protokoły i porozumienia.
***
Zacznijmy od odrobiny historii, bo to w niej znajdziemy wzorzec dla tego, jak do dziś prowadzona jest polityka klimatyczna. Już w latach 80. społeczność międzynarodowa wiedziała wystarczająco dużo, by chcieć zająć się zmianą klimatu. Szczególne zasługi miał na tym polu James Hansen, amerykański fizyk i klimatolog, przez wiele lat dyrektor NASA Goddard Institute for Space Studies. Ale oczywiście nie on jeden: ekolodzy, naukowcy, politycy rozumieli, że zmiana klimatu wywołana przez człowieka jest problemem, którym należy się zająć. Nie wiedzieli tylko jak.
Pierwsza próba odbyła się w roku 1988 w Toronto. Podczas konferencji dotyczącej zmian w atmosferze dyplomaci z 46 krajów spisali rezolucję, która wzywała, by do roku 2005 ograniczyć emisję dwutlenku węgla o 20 procent (w stosunku do roku 1988). Tak naprawdę nie wiadomo, skąd wzięła się ta liczba. Równie dobrze mogłoby to być i 25 procent albo 10,5. Nikt też nie wiedział, czy ten cel jest możliwy do zrealizowania ani jakimi metodami do niego dążyć (niemal wszystkie kraje uczestniczące w tej konferencji przekroczyły ten próg). Wszystkie szczegóły miały zostać dopracowane później.
Kolejny punkt przełomowy to rok 1990. To wtedy ukazał się pierwszy raport Międzynarodowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (czyli IPCC). IPCC uporządkowało wiele wątpliwości na temat procesów zachodzących w atmosferze i przedstawiło je w postaci przejrzystego i skondensowanego „podsumowania dla osób decyzyjnych”.
Nie oszukujmy się, to właśnie ta część ma największe znaczenie. Cała reszta jest tylko dodatkiem dla hobbystów i osób najbardziej zainteresowanych.
Jednoznaczny przekaz nadał tempa wydarzeniom politycznym, a ich przypieczętowaniem miał być Szczyt Ziemi w roku 1992 w Rio de Janeiro. Data nie mogła być lepsza, dwadzieścia lat wcześniej w Sztokholmie odbyła się przecież konferencja sztokholmska. Jej hasłem było: „Mamy tylko jedną Ziemię”, jej efektem – wiele międzynarodowych traktatów dotyczących ochrony środowiska. W Rio zajmowano się wieloma sprawami, m.in. różnorodnością biologiczną, ale to zmiana klimatyczna była priorytetowa. Aż 108 głów państw przyjechało do Rio, by podpisać się pod Ramową Konwencją Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu (UNFCCC).
Ale ten sukces był powierzchowny. Szybkie tempo negocjacji sprawiło, że dokument był tylko wydmuszką. Zamiast mięsa były w nim niejasne deklaracje o powrocie „przed upływem obecnej dekady do wcześniejszych poziomów antropogenicznych emisji dwutlenku węgla”. Puste miejsca zostawiono do wypełnienia później. Ta sama piosenka powtórzyła się w 1997 roku, kiedy opracowano protokół z Kioto, i w 2009 roku podczas konferencji klimatycznej w Kopenhadze, która skończyła się przyjęciem bliżej nieokreślonego porozumienia.
Scenariusz zawsze był ten sam. W miarę jak pośpieszne negocjacje zbliżały się do rozstrzygnięcia, dyplomaci obniżali poprzeczkę i godzili się na to, co było najłatwiejsze do przyjęcia przez wszystkie strony. A że mieli pogodzić interesy 195 krajów, wymagania zawarte w traktatach i konwencjach były naprawdę niewielkie. Weźmy postanowienia z Kioto: według nich kraje rozwijające się nie musiały właściwie robić nic. Rosja i kraje postkomunistyczne zaś miały ograniczyć emisje, ale dzięki sprytnie dobranemu rokowi bazowemu (sprzed transformacji i towarzyszącemu jej kryzysu gospodarczego) także nie musiały się namęczyć. Kraje uprzemysłowione zobowiązywały się do zrobienia tego, co i tak miały w planach (nie wszyscy bowiem traktują politykę klimatyczną jak zło konieczne). Prawdopodobnie świat bez negocjacji klimatycznych byłby więc taki sam, jak świat bez nich. Dlaczego do tego doszło?
***
Zmianę klimatu traktujemy na ogół jako problem ekologiczny. W prasie teksty o niej umieszczane są w działach z nauką albo środowiskiem (o ile te jeszcze istnieją), w telewizji programy ilustrowane są zdjęciami topniejących lodowców. Ta sama szufladka obowiązuje w polityce. Zmiana klimatu to temat dla ministrów środowiska i ich podwładnych. A oni takie problemy rozwiązują przede wszystkim za pomocą międzynarodowych traktatów, dokumentów, które w zamierzeniu mają uspójnić interesy jak największej liczby stron. O tym, że nie jest to najlepsza droga, przekonuje David G. Victor, politolog zajmujący się ekologią i energetyką oraz autor książki Global Warming Gridlock.
Według Victora punktem odniesienia dla dyplomatów jest protokół montrealski, największy sukces w dziedzinie międzynarodowej polityki ekologicznej. Gdy w latach 70. naukowcy i politycy zorientowali się, że freony stosowane m.in. w kosmetykach i sprzęcie gospodarstwa domowego uszczuplają poziom ozonu w atmosferze, wiedzieli, że muszą zareagować. Dziura ozonowa przyczyniała się do większej liczby nowotworów skóry, szkodziła ekosystemom i rolnictwu. Według ustaleń protokołu emisja freonów miała stopniowo maleć, najpierw o połowę, potem o 25 procent, wreszcie miała spaść do zera.
Udało się, dzięki czemu dziś dziura ozonowa to jedynie relikt lat 80., tak jak spodnie marmurki i Powrót do przyszłości.
Model z Montrealu próbowano powtórzyć w polityce klimatycznej. W Kioto też ustalono dopuszczalne poziomy emisji i harmonogram ich ograniczenia. Wszystkie te działania mają zaś doprowadzić do tego, by średnia temperatura klimatu nie wzrosła o więcej niż dwa stopnie Celsjusza w stosunku do okresu sprzed rewolucji przemysłowej. Ale freony to co innego niż dwutlenek węgla. Te pierwsze łatwo zastąpić innymi gazami – już w momencie wchodzenia protokołu montrealskiego w życie takie zamienniki były powszechnie dostępne. Tego drugiego nie można zastąpić się tak łatwo, w końcu ten gaz to wskaźnik żywotności naszych gospodarek, produkt systemu energetycznego opartego przede wszystkim na paliwach kopalnych. A to sprawia, że emisje dwutlenku węgla są dużo trudniejsze do ograniczenia. Rządy, choć wciąż pełnią dużą rolę w gospodarce, nie kontrolują jej przecież bezwzględnie. A skoro tak, nie mają pełnego wpływu na poziom emisji.
Wystarczy przeanalizować historię emisji w kilku krajach, by zauważyć, że coś jest na rzeczy. Między rokiem 1990 a 2000 w Wielkiej Brytanii emisje dwutlenku węgla spadły o siedem procent. Nie stało się to jednak dlatego, że rząd stosował świadomą politykę klimatyczną. Brytyjczycy po prostu zaczęli eksploatować złoża gazu ziemnego z Morza Północnego, które odkryli w latach 70. Inny przypadek: od roku 2007 w Stanach Zjednoczonych emisje również spadły. Ale powodem tego był kryzys ekonomiczny, przestawianie energetyki na gaz ziemny i wyższa efektywność energetyczna.
Fakt, że rządy mają problem z świadomym kontrolowaniem emisji, był też jedną z przyczyn tego, że Stany Zjednoczone nigdy nie ratyfikowały protokołu z Kioto. Wprawdzie negocjatorzy z administracji Billa Clintona zgodzili się w Kioto na ograniczenie emisji USA o siedem procent do roku 2012 (rokiem bazowym był 1990), ale dość szybko okazało się, że to niemożliwe. Amerykańska gospodarka za bardzo się rozbujała, od 1995 roku rosły produktywność, zatrudnienie, inflacja spadała. Powszechnie mówiono o „nowej gospodarce” albo o „gospodarce Złotowłosej” (od bohaterki bajki Roberta Southeya) opartej na wiedzy, nowych technologiach i usługach. W tych warunkach obietnice negocjatorów z Kioto były nie od utrzymania. Nie ratyfikując protokołu z Kioto, administracja Georga W. Busha tylko to przypieczętowała.
Fakt, że rządy nie są w stanie zagwarantować, czy uda się im utrzymać zobowiązania dotyczące ograniczeń emisji, to tylko jedna ze słabości obecnej polityki klimatycznej. Inną, równie odpowiedzialną za obecny klincz międzynarodowych negocjacji, jest uniwersalizm.
Rozmowy na temat międzynarodowej polityki klimatycznej toczą się w ramach reguł ustalonych przez ONZ. Oznacza to negocjacje 195 krajów. W dodatku nie przez głosowanie, lecz przez aklamację. Nietrudno się domyślić, że prowadzi to do przyjmowania jak najmniej kontrowersyjnych decyzji. Dla przykładu, kiedy dyplomaci dyskutowali nad wprowadzeniem efektywniejszego systemu głosowania, negocjatorzy z krajów OPEC blokowali wszystkie ich pomysły. Tylko czasami negocjacje trwają mimo wyraźnego weta jednej ze stron. Taka sytuacja miała miejsce na przykład w roku 1995, kiedy to Angela Merkel – wówczas ministerka środowiska – rozpoczęła negocjacje prowadzące do uchwalenia protokołu z Kioto, mimo sprzeciwu kilku potęg naftowych. Ale takie historie zdarzają się rzadko i nigdy z udziałem największych emitentów. Trudno przecież sobie wyobrazić, by negocjatorzy zignorowali weto ze strony Stanów Zjednoczonych, Chin albo Rosji.
Victor wymienia jeszcze kilka słabości obecnej polityki klimatycznej. Co ciekawe, w powszechnej opinii te słabości są właśnie zaletami. I tak Victor nie ceni „wiążących prawnie” zobowiązań do ograniczenia emisji. Często okazują się one mniej efektywne niż luźniejsze regulacje. Tak było na przykład w przypadku paneuropejskiej współpracy w celu przeciwdziałania kwaśnym deszczom. Nie chodzi o to, że luźniejsze zobowiązania są bezwzględnie lepsze, po prostu w sytuacji, gdy rządy nie są pewne, czy są w stanie sprostać swoim zobowiązaniom, mogą one dawać lepsze rezultaty. Kolejną słabością jest brak skutecznego systemu nadzoru i kar, a ten jest niezbędny do poważniejszych deklaracji.
***
Być może jest jeszcze możliwe, że uda się nam nie przestrzelić obecnego celu klimatycznego, czyli słynnych dwu stopni. Jednak szanse na to są takie same, jak przejście polskiej reprezentacji przez eliminacje do mistrzostw świata w pice nożnej.
To, że międzynarodowa polityka klimatyczna, którą prowadziliśmy od dwudziestu lat, zawiodła, widać nawet po stanie negocjacji klimatycznych. Obecnie protokół z Kioto jest respektowany właściwie tylko przez Unię Europejską (opowiada ona za 15 procent emisji). Inne kraje działają zaś w ramach porozumienia z Cancun, czyli ubranego w ramy prawne porozumienia z Kopenhagi. Ten dokument zakłada, że wszyscy sygnatariusze dobrowolnie deklarują, o ile ograniczą emisje. To o wiele luźniejszy system niż ten opracowany w Kioto. Jego największą zaletą jest to, że przystąpili do niego najwięksi światowi emitenci, w tym oporne Stany Zjednoczone i Chiny; to duży krok naprzód. Z drugiej strony zobowiązania podjęte przez strony nie są zbyt ambitne i nie wykraczają poza te rozwiązania polityczne, które i tak weszłyby życie w każdym z krajów.
Oba te porozumienia są niedoskonałe; pierwsze jest martwe, bo niewiele krajów zgadza się na jego warunki, drugie, bo nie rozbudza ambicji stron. Obecna runda negocjacji – jej częścią jest konferencja klimatyczna w Warszawie – ma doprowadzić do podpisania nowego traktatu. W zamierzeniu ma on godzić Kioto i Cancun, ale jeszcze niewiele o nim wiadomo. Pewne jest, że negocjatorzy chcieliby, by dokument był gotowy do 2015 roku i że jego postanowienia miałyby wejść w życie do roku 2020. Pewnie się to uda, bo negocjatorzy są dobrzy w sporządzaniu dokumentów i porozumień. Pytanie tylko, czy nowy układ instytucjonalny pozwoli wyjść z klinczu?
