Przeniesienie części urzędów centralnych poza Warszawę jest dobrym pomysłem. Niestety raport Ministerstwa Przedsiębiorczości dotyczący delokalizacji jest co najwyżej wstępem do dyskusji, a nie pogłębioną analizą, na której można by ten proces oprzeć.
Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii opublikowało raport, typując w nim 31 urzędów centralnych zlokalizowanych w Warszawie, które bez większych przeszkód dałoby się przenieść w inne miejsca kraju. Jak widać, postulaty deglomeracji powoli przebijają się do szczytów władzy. Oczywiście w polskich warunkach jeden raport jeszcze o niczym nie przesądza. W celu realizacji programu „Mieszkanie+” uchwalono nawet specjalną ustawę o Krajowym Zasobie Nieruchomości, co jednak mu w sukcesie nie pomogło. O większości celów, założeń i projektów zawartych w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju mało kto wśród rządzących jeszcze pamięta, choć SOR ma dopiero dwa lata z okładem. Jesteśmy mistrzami podpisywania różnych memorandów, tworzenia projektów ustaw i publikowania strategii oraz listów intencyjnych, z których nic potem nie wynika. Gdyby różnego rodzaju deklaracje dochodzące z okolic polskich elit rządzących rzeczywiście miały moc sprawczą, to nasza armia miałaby F-35, patrioty i śmigłowe Apache, polscy pracownicy mieliby całkiem nowy kodeks pracy, a ustawa o jawności życia publicznego działałaby już co najmniej od roku. Mimo wszystko warto się przyjrzeć wnioskom zawartym w raporcie MPiT.
Dwie stolice Czech
Jego twórcy zwracają uwagę, że na 107 urzędów centralnych w Polsce aż 93 mają swoją główną siedzibę w stolicy. Kolejne dwa zlokalizowane są tuż obok – w Brwinowie i Gostyninie. Choć obszar funkcjonalny Warszawy obejmuje ok. 3 mln osób, czyli 8,5 procent mieszkańców kraju, to znajduje się w nim 86 procent urzędów centralnych. Z pozostałych gmin najwięcej urzędów centralnych na swoim terenie ma Łódź – aż cztery. Pewnie dlatego, że z dużych miast leży najbliżej stolicy. Waga tych łódzkich urzędów nie jest jednak zbyt duża – bodaj najbardziej istotnym z nich jest Biuro ds. Substancji Chemicznych. Z ważnych dla całego kraju urzędów, które znajdują się poza stolicą, można wymienić całe dwa – Narodowe Centrum Nauki w Krakowie i Krajową Informację Skarbową w Bielsku-Białej. No, chyba że ktoś poważnie traktuje Polską Agencję Kosmiczną z Gdańska – to wtedy trzy. Wyższy Urząd Górniczy jest zlokalizowany w Katowicach, ale trudno, żeby było inaczej, skoro to Górny Śląsk jest polskim zagłębiem węglowym.
czytaj także
Zupełnie inaczej sprawa wygląda w sąsiednich Niemczech, w których urzędy federalne są rozlokowane w całym kraju. Na 111 urzędów centralnych 29 jest w Bonn, czyli byłej stolicy RFN, a tylko 22 w Berlinie. W Kolonii znajduje się osiem niemieckich urzędów federalnych, w Brunszwiku i Karlsruhe po pięć, a w Koblencji i Wiesbaden po cztery. W Monachium siedzibę mają trzy urzędy federalne, a miast, w których leżą dwa lub jeden, nie ma miejsca, by tu wymieniać.
Niemiecki przykład dekoncentracji urzędów jest dosyć dobrze znany, jednak autorzy raportu wskazują także inny ciekawy przypadek, czyli Czechy, w których niezwykle ważne znaczenie ma Brno. Znajdują się w nim nie tylko 3 z 16 nieministerialnych urzędów centralnych (m.in. urząd ochrony konkurencji), ale przede wszystkim komplet kluczowych instytucji wymiaru sprawiedliwości: Sąd Najwyższy, Sąd Konstytucyjny, Najwyższy Sąd Administracyjny, Prokuratura Generalna oraz biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. Oczywiście Brno jest stolicą Moraw, w których wielu mieszkańców uważa się w pierwszej kolejności za Morawian, a nie Czechów, więc ktoś mógłby zauważyć, że chodzi o symboliczne podniesienie ich statusu. Nie zmienia to faktu, że taki układ działa tam bez większych przeszkód.
Co można przenieść?
Żeby Polska pod względem lokalizacji urzędów zaczęła przypominać nieco Niemcy, autorzy wytypowali instytucje, które należy w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę podczas delokalizacji. Oparli się przy tym na czterech kryteriach. Pierwszym jest niezależność osobowa i instytucjonalna – nie powinno się przenosić urzędów, które mają ścisłe i intensywne powiązania osobowe oraz organizacyjne z pozostałymi instytucjami.
Delokalizowane urzędy powinny się również charakteryzować niewielką liczbą kontaktów z interesantami oraz kadrami, które nie mają unikalnych i specyficznych umiejętności, gdyż tego rodzaju specjaliści skupieni są przede wszystkim w kilku największych aglomeracjach z czołowymi uniwersytetami. No i na koniec działalność przenoszonego urzędu nie powinna opierać się na unikalnej infrastrukturze, do której nie ma dostępu w ośrodkach mniejszych od Warszawy.
Wśród instytucji, które w najmniejszym stopniu nadawałyby się do przenosin, znalazły się między innymi Rządowe Centrum Legislacji, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego czy Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Żadna z instytucji nie spełniała wszystkich kryteriów w najwyższym stopniu (w trzystopniowej skali), jednak 31 z nich dostało najwyższą notę w trzech kryteriach, nie osiągając przy tym żadnej najniższej noty w pozostałych.
Wśród wybranych instytucji znalazło się przynajmniej kilka o kluczowym znaczeniu w skali kraju. To między innymi centrala NFZ, centrala ZUS, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Komenda Główna Straży Granicznej czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oczywiście są wśród nich także takie, o których prawie nikt nie słyszał – chociażby Biuro Nasiennictwa Leśnego czy Centrum Unijnych Projektów Transportowych.
Gdzie można to przenieść?
Następnie autorzy raportu wytypowali miasta, które w pierwszej kolejności powinno się brać pod uwagę podczas ewentualnej przeprowadzki któregoś z urzędów. W tym przypadku kryteriów było osiem, a siedem z nich to kryteria negatywne, tzn. spełnione wówczas, gdy dane miasto wypadało gorzej od krajowej średniej. Wśród tych kryteriów znalazły się między innymi zmiana liczby ludności w latach 2002–2017, szacowana zmiana liczby ludności w okresie 2015–2050, PKB na głowę mieszkańca w regionie, stopa bezrobocia oraz wzrost dochodów własnych w okresie 2005–2017. Jedynym pozytywnym kryterium była liczba absolwentów szkół wyższych na 10 tysięcy mieszkańców województwa, która powinna być wyższa od średniej krajowej.
Już na wstępie skreślone zostały Bytom, Jaworzno, Mysłowice, Ruda Śląska, Rybnik oraz Tychy, gdyż nie funkcjonują w nich uczelnie wyższe. To krok co najmniej dziwny, bo te miasta w większości należą do aglomeracji górnośląskiej, a więc ich mieszkańcy bez przeszkód studiują na śląskich uniwersytetach. Nie mówiąc już o tym, że akurat w Tychach działa uczelnia wyższa – filia Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego.
Bogactwo i kanibalizm miast, czyli nauki Jana Jakuba Rousseau
czytaj także
Jak widać, stworzono takie kryteria, by wybrać miasta z problemami, kurczące się ludnościowo i stosunkowo niezamożne, jednak posiadające potencjał intelektualny w postaci względnie licznej rzeszy absolwentów studiów, która w nich mieszka lub może do nich dojechać. Jedynym miastem, które spełniło siedem z ośmiu kryteriów, został Włocławek, w którym zanotowano w tym wieku ośmioprocentowy spadek ludności, regionalne PKB na głowę wynosi 82 procent PKB per capita Polski, a w 2018 roku bezrobocie przekraczało 10 procent. Kryterium, którego Włocławek nie spełnił, było właśnie to jedyne pozytywne – czyli liczba absolwentów w regionie. Płock, Radom i Tarnów spełniły po sześć kryteriów, a pięć spełniły Częstochowa, Elbląg, Legnica, Łomża, Słupsk, Sosnowiec i Wałbrzych. To właśnie te miasta miałyby być czołowymi kandydatami do przyjęcia przenoszonych urzędów.
Zalety delokalizacji
Według raportu przeniesienie części urzędów poza stolicę przyniosłoby szereg pozytywnych skutków. Oczywiście największe korzyści czerpałyby miasta będące nowymi siedzibami poszczególnych instytucji. Przede wszystkim powstałaby w nich pewna liczba miejsc pracy szczególnie atrakcyjnych dla mieszkańców tych niezamożnych ośrodków – stabilnych, umysłowych i względnie nieźle wynagradzanych. To mogłoby sprawić, że miasta te przyciągnęłyby z okolicy grupę dobrze wykształconych młodych ludzi, którzy chcieliby rozwijać swoją karierę w administracji publicznej. Lokalizacja urzędu centralnego w danym mieście poprawiłaby więc jego strukturę społeczną, a przy tym podniosłaby jego prestiż oraz stworzyła ściślejsze powiązania z innymi regionami kraju.
Korzyści odniosłyby też same instytucje. Przede wszystkim zmniejszyłyby się ich koszty funkcjonowania – Warszawa jest miastem zdecydowanie droższym od reszty kraju. Wiele urzędów centralnych boryka się obecnie z problemami w rekrutacji pracowników, gdyż w stolicy poziom bezrobocia jest niższy niż 2 procent, a płace w administracji publicznej są niekonkurencyjne wobec wynagrodzeń oferowanych przez tutejszy sektor prywatny. Tymczasem w niezamożnych miastach praca w danym urzędzie byłaby zdecydowanie bardziej atrakcyjna, a więc i problemy z rekrutacją mniejsze. Zmniejszyłby się też wpływ polityczny na instytucje – terytorialne oddalenie ich od polityków centralnych miałoby utrudnić tym drugim wywieranie nacisku na urzędy, które powinny być bezstronne i obiektywne.
Według autorów raportu na delokalizacji skorzystałaby też sama Warszawa. Jej przesycenie instytucjami sprawia, że jest zatłoczona ponad swoje możliwości, a ceny nieruchomości – zarówno mieszkaniowych, jak i użytkowych – zdecydowanie przewyższają pozostałą część Polski. Gdyby interesanci wszystkich urzędów centralnych nie zjeżdżali w każdej sprawie do Warszawy, a ceny nieruchomości nie rosły w niej tak szybko, skorzystaliby na tym ci mieszkańcy, którzy chcą w niej zwyczajnie żyć, mieszkać i pracować.
Od teorii do praktyki droga daleka
Taki mechaniczny sposób selekcji zarówno urzędów, jak i miast, może budzić poważne wątpliwości. Uwarunkowań działalności poszczególnych instytucji nie da się na poważnie określić na podstawie czterech kryteriów w trzystopniowej skali. Ciężko też powiedzieć, dlaczego jedne instytucje spełniały kryteria, a inne nie, bo twórcy raportu nie tłumaczą zasad punktowania. Na przykład według autorów centrala NFZ jak najbardziej nadaje się do przeniesienia, ale biuro Rzecznika Praw Pacjenta już nie. Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii nie nadaje się do delokalizacji, ale Państwową Agencję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych bez problemu można przenieść.
czytaj także
Miasta oceniano według skali jedynie dwustopniowej (spełnia lub nie spełnia), co już jest skrajnym uproszczeniem, więc dwunastoprocentowe bezrobocie w Radomiu miało taką samą wagę jak 6,2 procent w Białymstoku – bo oba wskaźniki są powyżej średniej. Lublin, który jest jednym z najbiedniejszych dużych miast w Polsce, został sklasyfikowany na ostatnim miejscu, ponieważ większości kryteriów nie spełnił o włos.
Jesteśmy mistrzami tworzenia projektów ustaw i publikowania strategii, z których nic potem nie wynika.
Równie niezrozumiałe jest to, że kryteria dochodu oraz liczby absolwentów odnoszą się do województwa, a nie samego miasta. To doprowadziło do kilku absurdów. Bardzo biedny Wałbrzych co prawda dostał się do grona wybranych, jednak nie spełnił kryterium niskiego dochodu, gdyż w województwie dolnośląskim PKB na głowę jest wyższe od polskiej średniej. Jakie to ma znaczenie dla mieszkańców Wałbrzycha? Lublin, który jest ważnym ośrodkiem akademickim, nie spełnił kryterium liczby absolwentów, gdyż w całym województwie lubelskim liczba osób z wyższym wykształceniem na 10 tysięcy mieszkańców jest niższa od średniej krajowej o… jedną osobę. Kryterium to spełnił za to Kalisz, bo liczba absolwentów na 10 tysięcy osób w Wielkopolsce jest wyższa od średniej o pięć osób.
Szkoda też, że w zakresie korzyści z delokalizacji musimy wierzyć autorom raportu na słowo. Przydałoby się opisanie przynajmniej jednej symulacji przeniesienia któregoś z urzędów, która by zawierała chociażby liczbę przeniesionych miejsc pracy, średnie wynagrodzenie na tle zarobków w miejscu jej nowej siedziby czy oszacowanie potencjalnych kosztów i oszczędności.
czytaj także
Z powodu tych ewidentnych słabości metodologicznych trudno uznać raport MPiT za solidny filar, na którym będzie można oprzeć przyszłą delokalizację urzędów. O ile jeszcze same kryteria można by uznać za w miarę przemyślane, to dwu- lub trzystopniowa skala ich oceniania jest jednak mało poważna. Bardziej pogłębione są charakterystyki postaci w grach RPG. Publikacja MPiT wskazuje możliwości działania w zakresie dekoncentracji urzędów i ma tę niewątpliwą wartość, że jest pierwszym dokumentem rządowym, który przedstawia konkretne propozycje w tym obszarze. Jednak dekoncentracja instytucji publicznych wymaga zdecydowanie bardziej pogłębionych założeń i wniosków. Chyba że nie chodzi o to, żeby rozpocząć proces deglomeracji, a tylko żeby o nim mówić.
