Spierajmy się o ustawę reprywatyzacyjną, dla jej dobra.
Po 25 latach próby uporządkowania reprywatyzacji nikt nie ma złudzeń, że uda się pogodzić interes byłych właścicieli czy ich spadkobierców z interesami lokatorów i mieszkańców Warszawy. Wybór poszczególnych rozwiązań – jak w każdym konflikcie społecznym – to wybór aksjologiczny, wybór spośród wartości trudnych, a często niemożliwych do jednoczesnego zaspokojenia. Mnie interesuje jednak to, co jeszcze – przede wszystkim z prawnego punktu widzenia – można jeszcze w tych realiach zrobić.
Ustawa reprywatyzacyjna – co dalej?
Sejm rozpoczął prace nad senackim projektem ustawy reprywatyzacyjnej, czyli ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu rodzinnego. Projekt ma uregulować stan prawny nieruchomości objętych dekretem z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; rozwiązać problemy prawne, ale też społeczne, do których doprowadził brak ustawy reprywatyzacyjnej i utrzymanie tym samym obowiązywania tzw. dekretu Bieruta, przyjętego 69 lat temu.
Ustawa jest potrzebna, bo dziś prawna możliwość byłych właścicieli lub ich spadkobierców dochodzenia roszczeń na podstawie dekretu – zwrotu nieruchomości lub rekompensaty w wysokości pełnej szkody – stoi w konflikcie z interesem lokatorów tych nieruchomości, jak i interesem społecznym. Dochodzenie roszczeń wobec budynków mieszkalnych zagraża podstawowej potrzebie godnych warunków mieszkaniowych (lokatorzy reprywatyzowanych kamienic a zasadny prawnie interes właścicieli zysku z czynszów najmu, warunki mieszkaniowe w nieremontowanych kamienicach objętych roszczeniami). Szeroki interes społeczny mieszkańców Warszawy jest natomiast zagrożony przez zwracanie nieruchomości wykorzystywanych na cele użyteczności publicznej (szkoły, szpitale, parki, przedszkola itd.).
Historia i interesy
Jako prawnik jestem przekonany, że roszczenia byłych właścicieli i ich spadkobierców powinny być zaspokojone, zaś sposób wykonania dekretu – większość decyzji odmawiających zwrotu była wydana z rażącym naruszeniem prawa – wymaga rekompensaty i naprawienia szkody. Moment historyczny i wyznaczony przez ten moment cel dekretu uzasadniają jednak też pogląd, że tylko w pewnej części. Jednak to trudne zadanie wymaga określenia rodzaju roszczeń, obecnego stanu prawnego nieruchomości, zasady ewentualnych odszkodowań itd. Pamiętajmy również, kogo obciąża naprawienie tych szkód.
Chciałbym jednak, żeby z horyzontu myślenia prawniczego nie znikały interesy innych grup. Czytając opinie o projekcie ustawy reprywatyzacyjnej, publikowane przez najbardziej prominentnych przedstawicieli mojego cechu, tracę złudzenia że to jest możliwe.
„Najnowsza propozycja Senatu zmierza do przesuniętej w czasie nacjonalizacji […] Nie jest naszym zamiarem podejmowanie dyskusji na płaszczyźnie idei i historii warszawskiej reprywatyzacji, choć nie sposób nie dostrzec, że w uzasadnieniu projektu nadmiernie wyeksponowano wątek ochrony interesu publicznego” – to opinia Lecha Żyżylewskiego i Piotra Gołaszewskiego z Kancelarii DZP („ Rzeczpospolita”, 27 lutego 2015)
„Projektowane zmiany prowadzą jednak do trwałego pozbawienia praw nabytych przez dawnych właścicieli na mocy tzw. dekretu warszawskiego […] Projektowany art. 214a jest więc de facto skopiowaniem komunistycznego prawa, a w dodatku złego prawa, które sankcjonowało wadliwe stosowanie obowiązujących przepisów dekretu warszawskiego.” – piszą Krzysztof Wiktor i Radosław Wiśniewski (strona codozasady.pl prowadzona przez Kancelarię Wardyński i Wspólnicy).
Co to znaczy?
Nie chcemy dyskutować o ideach, ale idea prawa własności jest nienaruszalna. Nie chcemy dyskutować o ideach, ale wszystkie skutki prawnych regulacji epoki „komunizmu” trzeba usunąć!
My, prawnicy, jesteśmy neutralnymi ekspertami.
Mam z takim postawieniem sprawy pewien problem. Punktem wyjścia myślenia prawniczego powinna być zgodność proponowanej regulacji z Konstytucją RP. Konstytucja jednak próbuje objąć swoją ochroną wszystkie ważne prawa i obowiązki osób i podmiotów prawa. Opowiedzenie się za ochroną określonych praw czy instytucji często jest opowiedzeniem się przeciwko innej, a to już wybór wartości znoszący neutralność takiego stanowiska. Chroniąc prawo spadkobierców (a nawet nabywców) roszczeń dekretowych do ich dochodzenia w pełnym zakresie – jako emanacji prawa własności – jednocześnie godzimy się na to, że tysiące lokatorów warszawskich „reprywatyzowanych” kamienic znajdzie się w sytuacji ciągłych podwyżek czynszów, rosnących kosztów remontowych czy zagrożenia eksmisją. Taki sam aksjologiczny ciężar ma wybór między ochroną praw spadkobierców byłych właścicieli a ochroną interesu społecznego w postaci budynków użyteczności publicznej.
Mówiąc o czymś, milczymy o czymś innym – na przłykad mówiąc o konstytucyjnej ochronie własności, milczymy o konstytucyjnej ochronie godności (art. 30) naruszanej eksmisjami do noclegowni czy życiu w rosnącym poczuciu zagrożenia utraty „dachu nad głową”. Nawet więc jednoznacznie opowiadając się po stronie jednej wartości, nie powinno kończyć to dyskusji. To często tak naprawdę wybór optyki, ale problemy i dylematy związane z proponowaną ustawą reprywatyzacyjną zostają.
Wyrównać szale
Brak ustawy reprywatyzacyjnej i utrzymywanie w mocy Dekretu przyjętego 69 lat temu w wyjątkowej sytuacji zburzonej stolicy, ale też wykonywanie jego zapisów (i wydanie co najmniej kilkunastu tysięcy decyzji administracyjnych z rażącym naruszeniem prawa) stworzyło konflikt między właścicielami pozbawionymi swych praw a lokatorami i mieszkańcami obecnej Warszawy, którzy dziś tracą budynki użyteczności publicznej.
Z perspektywy zarysowanego konfliktu najważniejsza wydaje się być w projekcie UR propozycja dodania do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a. Daje ona prawo odmowy zwrotu nieruchomości wykorzystywanej na szeroko rozumiane cele publiczne, jak również odmowy zwrotu budynków, zwłaszcza mieszkalnych, które w całości lub w znacznej części (powyżej 66 proc.) odbudowano po wojnie z publicznych pieniędzy.
Wejście w życie tych regulacji pozwoli zatem choćby częściowo wpłynąć na ten konflikt, wzmacniając jego „społeczną stronę”.
Zatrzyma zwrot szkół, szpitali, parków, przedszkoli, instytucji kultury. Pozwoli lokatorom części budynków mieszkalnych – tych zbudowanych i odbudowanych z często z ruin po wojnie – zachować bezpieczne prawnie tytuły do zajmowanych mieszkań. Jedni powiedzą, że to niewiele. Inni, że to dużo. A jeszcze inni dodadzą, że to dużo, o ile nie widać realnych szans na więcej. I ta wersja jest moim zdaniem najbliższa prawdy.
Rzetelna analiza projektu UR nie może pominąć oczywiście zarzutów krytyków, w szczególności:
• Projekt UR pomija sprawę rekompensaty/odszkodowania dla osób, którym organ odmówi zwrotu nieruchomości. Takie rozwiązanie uzasadnia zarzut sprzeczności przepisów z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji.
• przewidziany w nowym art. 214a zwrot „można odmówić” wydaje się sprzeczny z użytym w art. 7 ust. 2 Dekretu „gmina uwzględni”, co rodzi zasadne wątpliwości czy takie uznanie administracyjne („można odmówić”) nie będzie źródłem nowych patologii
• Projekt UR zakłada, że postępowania będące w toku w chwili wejścia w życie przepisów będą rozstrzygane na podstawie nowego przepisu art. 214a. Rozwiązanie to zdaje się pomijać podstawową zasadę rzetelnej legislacji wyrażoną choćby przez Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 10 kwietnia 2006 r. (SK 30/06), „sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją winna być poddana takim przepisom przejściowym, by mogły mieć one czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny”.
Te problemy są istotne, ale co powinno wynikać z ich zauważenia? Moim zdaniem, coś więcej niż „pogrzebanie ustawy”. Na więcej też, niż tylko straszenie „skopiowaniem komunistycznego prawa” nas, środowisko prawnicze, stać. Krytykujmy nowy projekt, żeby go wzmocnić, ale nie pozbawić szans wejścia w życie. Krytykujmy rozwiązania niekonstytucyjne, ale proponujmy również nowe, które pozwolą wyważyć interesy skonfliktowanych stron.
Dziś szala interesów jest przechylona w jedną stronę, a w którą, to akurat każdy z nas wie najlepiej.
Konrad Łaski – radca prawny (Kancelaria Łaski i Wspólnicy w Warszawie) zajmujący się prawem obrotu cywilnoprawnego, w szczególności obrotu nieruchomościami. Prowadzi postępowania reprywatyzacyjne i reprezentuje lokatorów w postępowaniach eksmisyjnych. Członek Zielonych, współpracował z KSS Piotra Ikonowicza.
Dyskusja KP: Co zrobić z reprywatyzacją?
**Dziennik Opinii nr 89/2015 (873)
