Prowadzimy z państwem dobrobytu niezbyt uczciwą grę. Potrzebujemy go, ale jednocześnie wolimy, by utrzymywał je ktoś inny.
Zgoda: w Polsce państwo opiekuńcze nie ma dobrej prasy. Tą niechęć zdradza przede wszystkim klasa średnia, która wyznacza główny nurt debaty publicznej. Nauczona skrajnego indywidualizmu, szuka sposobu odcięcia się od reszty społeczeństwa. Odgrodzenie się jest możliwe dzięki temu, że część z nas stać na pewną usługę, a innych już nie. Płacąc za leczenie w prywatnym szpitalu czy wysyłając dziecko do prywatnej szkoły, część klasy średniej nabiera poczucia wyższości nad tymi, którzy muszą się męczyć z publiczną opieką zdrowotną czy oświatą. Rynek chętnie odpowiada na te potrzeby.
Ale ten sam rynek, gdy zawodzi, budzi przerażenie i niepewność. I okazuje się, że jak trwoga to nie do boga, ale do państwa. Kryzys sprawił, że kolejka tych, którzy oczekują pomocy państwa, przestała być oczywista. Stoją w niej nie tylko, tradycyjnie, górnicy czy pocztowcy, ale także – co ciekawe – uciekająca do wczoraj od państwa klasa średnia, nosząca ksywę frankowicze. I oczywiście zastępy prekariuszy. Czy w tej sytuacji, niepewności i ryzyka, stajemy się świadkami zmartwychwstania państwa opiekuńczego?
Rozkwit państwa dobrobytu w Europie Zachodniej przypadła na lata 50. i 60. Potem przyszedł kryzys lat 70. i czas reform neoliberalnych. Mimo to nie zostało nigdzie pogrzebane definitywnie. Ani w Europie, ani nawet w szerzej rozumianym świecie krajów rozwiniętych. Prowadzone od kilkudziesięciu lat w państwach europejskich badania opinii społecznej pokazują, że zdecydowana większość Europejczyków opowiada się za silnymi gwarancjami bezpieczeństwa socjalnego. Paradoksalnie: im więcej mówiło się o śmierci państwa dobrobytu, tym bardziej ono krzepło.
A to dlatego, że systematycznie zwiększano wydatki państwa w stosunku do ogólnego PKB, rozszerzała się odpowiedzialność państwa za zdrowie, edukację, pomoc społeczną. W powojennej Europie pożegnaliśmy się na dobre z XIX-wieczną wizją państwa negatywnego czy minimalnego, takiego, które odpowiada wyłącznie za bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz ochronę własności. Wcześniej czy później dochodziło wręcz do konstytucjonalizacji państwa dobrobytu. Wystarczy przejrzeć naszą konstytucję z 1997 r., by zauważyć, że zawiera one rozległe gwarancje welfare state.
Nawet ci, których utożsamiamy z agendą neoliberalną, jak premier Thatcher, bardziej zajmowali się majstrowaniem przy organizacji państwa dobrobytu niż jego negowaniem. I tu tkwi źródło wielu dzisiejszych problemów.
Jak powiada holenderski badacz polityki społecznej Anton Hemerijck, pod wpływem reform neoliberalnych doszło do „instytucjonalnej rekalibracji” państwa dobrobytu. Władza wciąż wydaje dużo na zaspokojenie potrzeb socjalnych i zapewnienie materialnego dobrobytu, ale te pieniądze płyną coraz szerszym strumieniem do biznesu, który przejmuje rolę bezpośredniego dostawcy usług publicznych. Państwo dobrobytu jest przez neoliberałów w dalszym ciągu ustawiane pod pręgierzem, co nie przeszkadza wielu z nich funkcjonować w roli beneficjentów welfare state, opierających swój biznes na państwowych kontraktach.
Emanuel Savas, doradca Reagana, wydał pod koniec lat 80. książkę, która stała się biblią prywatyzatorów usług publicznych. Powiadał w niej, że rząd nie sprawdza się w wiosłowaniu, czyli bezpośrednim świadczeniu usług, więc powinien się skupić wyłącznie na sterowaniu – planowaniu strategicznym i tworzeniu ram prawnych systemu usług publicznych. Ten chwytliwy slogan nigdy nie doczekał się empirycznego potwierdzenia. Dostaliśmy za to mnóstwo dowodów, że niekontrolowana prywatyzacja, szczególnie przy niezdolności administracji do patrzenia na ręce prywatnym usługodawcom, to recepta na katastrofę.
Już dziś w Polsce lokalnej obserwujemy, jak wygląda zarządzanie szpitalami przejmowanymi przez prywatnych inwestorów. Scenariusz jest podobny: zamykanie mniej dochodowych oddziałów i pogorszenie standardów zatrudnienia. Jeżeli biznes przestanie się opłacać, inwestor może się wycofać z dnia na dzień. Kto będzie musiał po nim posprzątać? Oczywiście samorząd, który wcześniej szpital sprzedał. Prywatyzacja nie zdjęła bowiem z niego ustawowej odpowiedzialności za zapewnienie opieki zdrowotnej mieszkańcom.
Podobnie kończy się zamiana monopolu państwowego w prywatny, czyli np. prywatyzacja wodociągów czy elektrociepłowni. Kilkanaście lat temu Paryż wypowiedział kontrakt prywatnemu operatorowi wodociągowi, gdy niezależny audyt wykazał, że narzucane przez niego ceny wody są kilkadziesiąt procent wyższe, niż uzasadniają to koszty zarządzania siecią. W ślad władz stolicy poszło już ponad 30 francuskich miast. Wedle niedawnego raportu Transnational Institute już blisko dwieście dużych miast na świecie zdecydowało się odzyskać publiczną kontrolę nad wodociągami. Prywatyzacja jest w odwrocie.
Pamiętajmy też, że prywatyzacja państwa dobrobytu to większe koszty transakcyjne, związane z przetargami, negocjowaniem umów czy kontrolą wykonawców.
W przypadku tak lansowanego w ostatnich latach partnerstwa publiczno-prywatnego koszty transakcyjne mogą zjadać nawet 10 proc. wartości całego przedsięwzięcia.
Nic dziwnego, że model ten jest ochoczo promowany przez prawników i rozmaitych konsultantów. Na PPP zarobią znacznie więcej niż na zwykłych zamówieniach publicznych.
I rzecz ostatnia, kluczowa: koszty społeczne. Obiecywana przez neoliberałów większa wydajność prywatnych kontraktorów ma swoje źródło bardzo często w pogorszeniu warunków zatrudnienia, zwłaszcza tam, gdzie słabe państwo i trudny rynek pracy na to pozwala. Badania przeprowadzone w Wielkiej Brytanii, gdzie w latach 80. Margaret Thatcher wprowadziła obowiązkowy outsourcing wielu usług świadczonych na rzecz administracji, potwierdziły że negatywne efekty tego procesu najbardziej dotykają niskowykwalifikowanych pracowników technicznych (blue-collar workshop) dużo bardziej niż specjalistów. Pracownicy tacy są bowiem bardziej „zastępowalni” ze względu na brak konieczności posiadania szczególnych kwalifikacji. Nie są też z reguły chronieni przez związki zawodowe czy układy zbiorowe.
W naszych warunkach bezrefleksyjny outsourcing usług publicznych na podstawie kryterium najniższej ceny oznacza najczęściej wypychanie pracowników na umowy śmieciowe. Tylko że to, co państwo oszczędzi na kontrakcie, dopłaci, gdy ci „pracujący biedni” zgłoszą się po pomoc społeczną.
Wydajemy na usługi publiczne wciąż niemało, ale prywatyzacja powoduje, że państwu coraz trudniej jest całym tym systemem sterować z pożytkiem dla interesu publicznego. Wciąż odpowiada przed obywatelami, ale wcześniej pozbawiło się narzędzi wpływu. Kiedy zaś władza próbuje kontrolę nad jakąś sferą państwa dobrobytu odzyskać, spotyka się z coraz lepiej zorganizowanym oporem beneficjentów.
Ten proces widzieliśmy choćby przy reformie OFE. Częściowa prywatyzacja systemu emerytalnego przebiegła w zasadzie bezrefleksyjnie i gładko, ale wycofanie się z niej pod wpływem jednoznacznie negatywnych doświadczeń to już droga przez mękę, bo system wyhodował już swoich beneficjentów.
Czy zatem należy odrzucić prywatyzację czy outsourcing usług publicznych? Nie, ale na taki manewr może sobie pozwolić tylko silne państwo. U nas pokutuje przekonanie, że odpowiedzią na niewydolność państwa musi być więcej rynku i więcej prywatnego. Zapominamy, że tylko sprawna i solidnie finansowana administracja będzie w stanie nas ochronić przed ułomnościami i patologiami rynku.
Nie wynaleźliśmy lepszego mechanizmu rozwiązywania problemów społecznych, gospodarczych i sterowania rozwojem niż przy pomocy państwa. Narzekamy na nie, widzimy wiele jego niedociągnięć, ale potrzebujemy go. Przekonywująco mówił o tym Tony Judt w słynnej książce Żle ma się kraj. Pokazywał, że po II wojnie światowej widzieliśmy w państwie antidotum na wszystko, a potem stwierdziliśmy, że jest źródłem wszelkiego zła. A teraz widzimy, że nie mamy lepszego narzędzia do walki z problemami społecznymi, gospodarczymi czy ekologicznymi.
Musimy to państwo – lepsze, inteligentniejsze – odzyskać.
A zatem co w obecnej sytuacji winno stać się priorytetem dla nowoczesnego państwa opiekuńczego? Celem nie może być tylko zapewnienie ochrony socjalnej dla zwalnianych. Państwo opiekuńcze w pierwszej kolejności dąży do utrzymania ludzi na rynku pracy. Najbardziej efektywne współczesne welfare state legitymują się jednocześnie najwyższymi wskaźnikami aktywności zawodowej. Nie chodzi więc o bogatą ofertę zasiłków, ale ochronę przed bezrobociem. Jeśli nie da się zachować miejsc pracy w górnictwie, państwo opiekuńcze nie powinno bać się ich samodzielnego tworzenia w innych sektorach. Mityczne „stwarzanie warunków dla inwestorów” to wcale nie musi być dobra droga. Państwo też może w takiej sytuacji, samodzielnie, tworzyć miejsca pracy.
To jednak, czego winniśmy unikać jak ognia, to szczucie jednych grup społecznych przeciw innym – klasy średniej przeciw górnikom, rolników przeciw frankowiczom. Zgoda: kopalnie jawią się niektórym jako oazy spokoju i komfortu pracy na tle coraz bardziej niepewnych warunków w innych sferach rynku pracy. To podsycanie nastrojów antygórniczych czy wręcz domaganie się thatcherowskich rozwiązań pokazuje, jak wiele złego dzieje się z pracą w Polsce, skoro tak popularne jest wylewanie frustracji na tych, którzy mają zagwarantowane ciut więcej bezpieczeństwa socjalnego. To droga donikąd. Bo zabrane górnikom trzynastki nie przepłyną na konta trzydziestolatków pracujących na śmieciówkach.
Jarosław Makowski – filozof, teolog, publicysta, miejski aktywista
dr Dawid Sześciło – prawnik, badacz polityk publicznych z Uniwersytetu Warszawskiego
**Dziennik Opinii nr 194/2015 (978)
