Dziś zamiast narzędzia partycypacji mamy konkursy grantów obywatelskich organizowane przez urzędników. Jak to zmienić?
Bydgoszcz, Chorzów, Dąbrowa Górnicza, Elbląg, Gorzów Wielkopolski, Jaworzno, Kędzierzyn-Koźle, Kielce, Kraków, Gdańsk, Łódź, Olsztyn, Płock, Poznań, Puławy, Radom, Sochaczew, Sopot, Świętochłowice, Tarnów, Toruń, Tychy, Wrocław i Zielona Góra… Co łączy te miasta? To, że w 2013 roku będą miały u siebie tzw. budżet obywatelski (BO). Dwa lata po tym, jak Sopot zaadaptował u siebie tę brazylijską praktykę umożliwiającą mieszkankom i mieszkańcom współdecydowanie o kształcie budżetu miejskiego, moda na budżety obywatelskie zapanowała wśród samorządów w całej Polsce. Rozmowy o wprowadzeniu BO odbywają się również w Białymstoku, Warszawie czy Łukowie, a za nimi podążą kolejne miasta. Nastała budżetowo-obywatelska epidemia.
Wydaje się, że jako obywatele i obywatelki pragnący wpływać na kształt i rozwój swoich miast powinniśmy się z tego cieszyć. W końcu czy istnieje bardziej namacalny wpływ na miejską politykę niż wspólne decydowanie o wydatkowaniu pieniędzy publicznych? Jednak w Polsce pod szyldem budżetu obywatelskiego realizuje się różne procesy konsultacyjne, które nie są pełnoprawną formą demokracji bezpośredniej i z rzeczywistą partycypacją mieszkańców w decydowaniu o mieście nie mają nic wspólnego.
Z jednej strony nasuwa się więc pytanie, czy w ogóle uprawnione jest mówienie o „polskich budżetach partycypacyjnych”. Z drugiej – dowolność samorządów w nazywaniu budżetem obywatelskim najróżniejszych praktyk inspirowanych BO, nawet tych, które stanowią wypaczenie jego idei, sprawia, że potrzeba ustawowego uregulowania tej kwestii staje się coraz bardziej oczywista.
Polskie prawo nie zna pojęcia „budżet obywatelski”, mimo że praktyka zyskała poparcie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (choć wyłącznie nominalne, bo MAiC nie przejmuje się tak drobnymi szczegółami, jak procedury BO czy też efekt wiążący), a sam termin znalazł się w leksykonie budżetowym Sejmu RP. Nie istnieje żaden standard określający, czym budżet obywatelski powinien być. Dziś podstawą prawną, na której opierają się samorządy, wprowadzając BO, jest art. 5a Ustawy o samorządzie gminnym umożliwiający prowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Budżet obywatelski w Polsce jest więc organizowany na nieformalnych zasadach jako konsultacje społeczne, których wyniki władze lokalne zobowiązują się respektować jedynie na mocy „dżentelmeńskiej umowy”. Ten nieformalny charakter sprawia, że wielu prezydentów nie traktuje BO jako narzędzia demokracji bezpośredniej umożliwiającego mieszkańcom prawdziwe współdecydowanie i nie respektuje jego wiążącego charakteru. Na przykład prezydent Sopotu Jacek Karnowski po pierwszym cyklu BO w mieście wybrał do realizacji kilka propozycji mieszkańców, które w głosowaniu cieszyły się mniejszym poparaciem, ingorując te, które zdobyły większą liczbę głosów. A na początku maja okazało się, że część projektów z pierwszego sopockiego BO nie została zrealizowana wcale.
Wiążący charakter decyzji podejmowanych w ramach BO jest kluczowym elementem całej inicjatywy, który musi być zagwarantowany w ustawie. Inaczej proces ten prowadzi do zniechęcenia i frustracji mieszkańców oraz utraty zaufania do całej inicjatywy. Widać to doskanale na przykładzie Sopotu, gdzie frekwencja w drugim BO spadła o ponad 40%.
Oprócz wiążącego charakteru ustawa o BO powinna regulować szereg innych kwestii, które budzą wątpliwości. Nasuwa się pytanie o ustawowy obowiązek wprowadzania BO w polskich gminach. Problematyczne jest to, kto powinien być uprawniony do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego: osoby pełnoletnie wpisane do rejestru wyborców, osoby zameldowane w danym mieście i płacące w nim podatki czy może wzorem Porto Alegre (i Łodzi) wszyscy mieszkańcy i mieszkanki powyżej 16. roku życia? Jak najszerszy udział mieszkańców jest kluczowy dla jakości BO, ale samorządowcy przekonują się do tego powoli. Dopiero w tym roku, dzięki interwencji poznańskich aktywistów i aktywistek, w poczet głosujących włączeni zostaną studenci spoza Poznania, na co dzień mieszkający w mieście. Wątpliwości budzi również proces oceny i weryfikacji wniosków mieszkańców przez urzędników. W wielu miastach, np. w Poznaniu czy Sopocie, oprócz weryfikacji formalnoprawnej, m.in. pod względem zgodności proponowanych inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego, urzędnicy dokonują arbitralnego wyboru określonej liczby wniosków, które zostają przedstawione pod ostateczne głosowanie. Niepokojący w większości polskich realizacji budżetu obywatelskiego jest również brak elementu deliberacyjnego i edukacyjnego. Nie ma wymiany informacji o mieście i jego funkcjonowaniu między różnymi aktorami procesu. Tylko urzędnicy przekazują mieszkańcom jakieś dane, sami zaś ich nie gromadzą ani nie czerpią z wiedzy mieszkańców o mieście. Poza tym w większości polskich miast mieszkańcy nie mają wpływu na cały proces organizowania BO. Jego zasady są im narzucane przez urzędników. Chlubnym wyjątkiem jest tu Łódź, gdzie zasady przeprowadzenia BO wypracowane zostały w dialogu społecznym przez specjalny zespół roboczy złożony z przedstawicieli miasta, rad osiedli, NGO-sów, organizacji obywatelskich i akademików, a w trakcie całego procesu odbywają się regularne spotkania mieszkańców, spacery edukacyjne, itp.
Wszystko to sprawia, że zamiast na wzajemnej dyskusji pomiędzy mieszkańcami i wspólnym ustalaniu miejskich priorytytetów rozwojowych budżety obywatelskie w Polsce opierają się na powszechnym głosowaniu nad określonymi projektami. Zamiast narzędzia partycypacji i demokracji bezpośredniej mamy więc konkurs grantów obywatelskich zorganizowany przez miejskich urzędników. Bez ustawowych gwarancji i przy wyraźnej tendencji samorządów do stawiania za wzór Sopotu czy Poznania, a nie Łodzi, trend ten raczej się nie zmieni i trzeba będzie przyzwyczaić się do „pseudobudżetów obywatelskich”.
Jednak zdania na ten temat są podzielone. Mimo że większość miejskich aktywistów i aktywistek popiera wprowadzenie ustawy, niektórzy, jak Wojciech Kębłowski, uważają, że ustawa nie poprawi jakości BO w Polsce, a wręcz przeciwnie, stawiając na ilość, nie jakość, będzie propagować inicjatywę o spłyconym charakterze. Jego zdaniem istnieje bowiem zagrożenie, że takie ustawowe minimum stałoby się docelowym optimum, poza które – ponieważ ustawa mówi tak a nie inaczej – nie powinno się wykraczać.
Również większość polityków i samorządowców jest niechętna ustawie, traktując BO jako próbę odebrania im władzy, choć oficjalna argumentacja jest inna. Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, twierdzi, że nie ma co wyważać otwartych drzwi, bo przecież BO w Polsce funkcjonuje. Minister Boni z kolei wychodzi z założenia, że skoro dziś istnieją możliwości wprowadzenia BO, powinno się po prostu rozpowaszechnić to rozwiązanie. Nie jest ważny jego kształt i funkcjonowanie, ważne, że nazywa się budżetem obywatelskim. Nie chodzi o jakość i współuczestnictwo, tylko o szyld i pozór partycypacji.
Brak refleksji nad jakością i charakterem BO jako narzędzia demokracji bezpośredniej skłania do wyciągnięcia przeciwnych wniosków niż te, do których dochodzi Kębłowski. Idea BO już jest spłycana i wypaczana, jedynie ustawa gwarantująca warunki jego realizacji może tej tendencji przeciwdziałać i wyznaczyć standardy polskich budżetów obywatelskich tak, aby praktyki niemające z ideą partycypacji zbyt wiele wspólnego nie mogły uchodzić za BO.
Na poziomie władzy centralnej jedynie Parlamentarny Zespół ds. Polityki Miejskiej chce ustawy regulującej zasady tworzenia budżetów obywatelskich i należy wykorzystać tę szansę. Mimo że członkowie zespołu powielają fałszywe przekonanie większości samorządowców, że sopockie i poznańskie BO to modelowe rozwiązania, są nastawieni zdecydowanie prospołecznie. Dialog między parlamentarnym zespołem a środowiskiem działaczy i działaczek miejskich już się zresztą nawiązał. Poseł PO i przewodniczący zespołu Michał Szczerba uczestniczył w II Kongresie Ruchów Miejskich w Łodzi i stale współpracuje z miejskimi aktywistami. Jest on za obowiązkowym wprowadzeniem BO w polskich samorządach, ponieważ, jak mówi: „W tej chwili polegamy na dobrej woli włodarzy miast, a zdarza się, że jej nie ma (…). Ustanawianie takiego budżetu, nawet na minimalnym poziomie 0,5-1%, powinno natomiast być zadaniem samorządów. Podobnie jak obowiązek przeprowadzania konsultacji, które będą miały charakter wiążący – a nie jedynie doradczy”. Szczerba, dystansując się od wcześniejszego pomysłu napisania osobnej ustawy, ma pomysł, by prawna regulacja na szczeblu centralnym mogła przyjąć formę kolejnych zapisów w przygotowywanej przez Kancelarię Prezydenta RP Ustawie o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym. Prace nad prezydencką ustawą zbliżają sie do konca, dlatego jeśli nie chcemy powielać spłyconych modeli wypaczających ideę BO, jeśli chcemy, by zapisy przeciwdziałały instrumentalnemu wykorzystywaniu BO przez miejskich decydentów do stwarzania pozorów współdecydowania, jako środowisko miejskie musimy czym prędzej zabrać się do pracy.
Przygotowanie zapisów ustawowych o budżecie obywatelskim powinno być głównym priorytetem następnego Kongresu Ruchów Miejskich, który w tym roku odbędzie się w Białymstoku. Na szczęście nie jest to wyzwanie przerastające nasze siły. Wręcz przeciwnie, know-how już mamy. Know-how wynikający z analizy modeli i rozwiązań już wprowadzanych w polskich miastach, których wady i zalety stają się coraz bardziej oczywiste. Postulaty grupy roboczej Demokracja Miejska II Kongresu Ruchów Miejskich stanowią doskonałą podstawę do pracy nad ustawowymi zapisami. Punkty takie jak: wiążący charakter BO, ogólnomiejski charakter, jego cykliczność, przejrzystość zasad, położenie nacisku na deliberację a nie głosowanie nad projektami, zagwarantowanie udziału mieszkańców na każdym etapie powstawania, realizacji oraz ewaluacji procesu, nieingerowanie urzędników w projekty mieszkańców, ocena wniosków jedynie pod względem formalnoprawnym, rzetelny proces edukacyjno-informacyjny poprzedzający BO itp., muszą być ustawowo zagwarantowane, byśmy mogli wreszcie mówić o „polskich budżetach obywatelskich”. Tylko przy ustawowym zagwarantowaniu tych zasad będziemy mogli mówić o prawdziwych budżetach obywatelskich w Polsce. Tylko wtedy polskie budżety obywatelskie staną się pełnoprawnymi narzędziami partycypacji, a nie będą wykorzystywane jako etykietki legitymizującej działania sprzeczne z duchem demokracji uczestniczącej.
