Przygotowana przez prezydenta ustawa o samorządach to żadna rewolucja. To samorządowcy wciąż nie mogą zrozumieć, że mieszkańcy mają prawo głosu.
Najnowsza wersja prezydenckiej ustawy trafiła do konsultacji. Jak donosi „Gazeta Wyborcza”, nie spotkała się z entuzjazmem prezydentów, burmistrzów i wójtów. Najdalej poszedł prezydent Gdańska, który napisał, że przepisy otworzą drzwi władzy „dla pieniaczy i osób z zaburzoną psychiką”, a efektem zmian może być wzrost populistycznych nacisków na miejskie wydatki przez „niespełnionych polityków” oraz „zawodowych społeczników”. Ten pogardliwy ton pokazuje duży opór przed zmianami i zadowolenie z sytuacji, w której mieszkańcy interesują się lokalnymi sprawami raz na cztery lata, przy okazji kolejnych wyborów, i to przy frekwencji rzadko przekraczającej 50 procent.
Nowe konsultacje?
Jakie zmiany wprowadza ustawa? Zakłada przede wszystkim nowe regulacje dotyczące konsultacji. Najistotniejsze wydaje się wprowadzenie konsultacji na wniosek mieszkańców. Dziś o ich przeprowadzeniu może zdecydować tylko samorząd. Poszerza się też w ustawie krąg obywateli uprawnionych do udziału w takich konsultacjach – zgodnie z projektem będą mogli w nich uczestniczyć nie tylko mieszkańcy, ale także osoby, których ważne interesy są realizowane na obszarze danej gminy czy miasta. Przewiduje się też powołanie szczególnej formy konsultacji, jaką jest wysłuchanie publiczne. Jego celem byłoby poznanie opinii mieszkańców na temat projektów uchwał rady gminy. Wysłuchaniu podlegałyby obowiązkowo m.in. projekty uchwał budżetowych oraz statutu gminy.
To właśnie tego rozwiązania najbardziej obawiają się lokalne władze. Ich zdaniem obowiązek wysłuchania może sparaliżować prace nad budżetem. Być może jednak głos mieszkańców pozwoliłby wskazać radnym naprawdę potrzebne mieszkańcom sposoby wydatkowania środków publicznych i uniknąć kilku tak niedorzecznych pomysłów jak wpisana w budżet Krakowa organizacja Zimowych Igrzysk Olimpijskich czy budowa Narodowego Centrum Rugby. Dodajmy, że prezydencka ustawa w dalszym ciągu zakłada, że każda forma konsultacji społecznych ma charakter jedynie niewiążącej dla samorządu opinii.
Mieszkańcy zgłaszają pomysły
Prezydencki projekt po raz pierwszy wprowadza do ustawy inicjatywę uchwałodawczą mieszkańców. Dziś to rozwiązanie wykorzystują niektóre samorządy, przykładowo Kraków, gdzie grupa czterech tysięcy mieszkańców ma prawo złożyć projekt własnej uchwały. Ustawa umożliwiałaby to wszystkim mieszkańcom posiadającym prawo wyborcze w wyborach samorządowych. Władze samorządowe musiałaby z kolei wprowadzić zmiany w statucie gmin, uwzględniające instytucję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
Niepokój budzi tylko kwestia ustalania przez samorząd minimalnej liczby mieszkańców, którzy mogą złożyć projekt – według projektu nie mogłaby być większa niż 15 procent osób uprawnionych do głosowania. I pewnie sporo samorządów wprowadziłoby ten maksymalny próg. Gdyby uwzględnić go we wspomnianym już przykładzie krakowskim, z inicjatywą uchwałodawczą mogłoby wystąpić nie cztery tysiące mieszkańców – ale dopiero blisko 90 tysięcy.
Dłubanie przy referendum
Prezydent chce też zmienić progi ważności referendum lokalnego, co jest szczególnie istotne w przypadku prób odwołania prezydenta czy wójta. Dzisiaj, by takie referendum było ważne, nie może wziąć w nim udział mniej niż 3/5 osób, które wybrały odwoływanego prezydenta czy wójta. Nowa ustawa podwyższa ten próg – referendum będzie ważne tylko wtedy, gdy weźmie w nim udział co najmniej tyle samo osób, ile w wyborach. Niby wzmacnia to reprezentatywność decyzji podjętej w referendum, ale – pamiętając o niskim poziomie aktywności obywatelskiej – taki wymóg znacząco zmniejszyłby liczbę ważnych referendów. Już dziś stosunek ważnych referendów odwoławczych do wszystkich przeprowadzonych waha się na poziomie zaledwie 19 procent. Ustawa prezydencka mogłaby więc spowodować, że nie udałoby się odwołać prezydentów Częstochowy czy Bytomia.
Jeśli referendum dotyczy jakiekolwiek innej sprawy, próg ważności wynosi obecnie 30 procent mieszkańców mających prawo udziału w nim. Prezydent proponuje, by było ono ważne bez względu na frekwencję, co na pewno wzmocniłoby grupy społeczne zainteresowane bezpośrednim rozstrzyganiem lokalnych problemów.
Prezydent miasta rośnie
Fakt, że wspólnocie samorządowej będzie trudniej odwołać prezydenta, to niejedyna zmiana wzmacniająca w nowej ustawie jego pozycję. Proponuje się też likwidację absolutorium z wykonania budżetu i zastąpienie go instytucją skwitowania, co zmniejszałoby rolę rady miejskiej. To nie tylko zmiana terminologii – dziś rada miasta, jeśli nie udzieli prezydentowi absolutorium, głosuje także nad przeprowadzeniem referendum w sprawie jego odwołania, co jest wyrazem dezaprobaty dla jego polityki finansowej. Skwitowanie nie pociągałoby za sobą takich skutków, więc siłą rzeczy prezydent mocniej uniezależniłby się od rady.
Inną zmianą jest zniesienie zakazu łączenia stanowiska prezydenta z sprawowaniem mandatu senatora. Moim zdaniem jest to zmiana o tyle dobra, że wreszcie zmieni postrzeganie przez administracją rządową problemów samorządów. Dzisiaj rząd ignoruje potrzeby miast i gmin, jedynie śrubując poziom dopuszczalnego deficytu budżetowego i zlecając liczne zadania bez odpowiedniego zabezpieczenia finansowego, co widać szczególnie w oświacie. Jeśli senat stałby się izbą samorządową, z pewnością głos samorządów byłby bardziej słyszalny.
Oczywiście takie rozwiązanie niesie też za sobą zagrożenia – prezydenci miast mogliby zostać objęci immunitetem, co w przypadku niemalże nieograniczonej czasowo możliwości sprawowania urzędu wzmocniłoby ich poczucie bezkarności. Myślę jednak, że sposobem na neutralizację tego ryzyka może być rozpatrzenie razem z projektem prezydenckim pomysłu SLD zakładającego wprowadzenie kadencyjności urzędu prezydenta. Zwłaszcza że nowa ustawa zupełnie pomija tę kwestię. Tymczasem w Gliwicach ten sam prezydent rządzi od 1993 roku, w Gdańsku czy Katowicach od 1998 r. Taki stan rzeczy może odbierać motywację do działania na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców i narażać na różne patologie władzy.
Gdzie ta rewolucja?
Widać więc, że zmiany zaproponowane przez prezydenta nie wprowadzają żadnej rewolucji. Do demokracji bezpośredniej jeszcze daleko. Część z nich jest wyłącznie kosmetyczna, a ich skuteczność będzie ograniczona. Niektóre kwestie zostały zupełnie pominięte – jak konieczność wzmocnienia dzielnic i osiedli jako jednostek pomocniczych, szczególnie w dużych miastach na prawach powiatu. Jako projekt ewolucyjny, stanowiący początek większego pakietu ustaw wzmacniających pozycję obywatela wobec władzy samorządowej, propozycja prezydenta byłaby całkiem dobra – sęk w tym, że to tylko pojedynczy pomysł subtelnego wzmocnienia niektórych instytucji demokracji bezpośredniej kosztem osłabienia innych.
Ostra krytyka projektu przez samorządowców pokazuje natomiast, że wciąż nie są oni przekonani, że obywatel powinien bezpośrednio decydować o sprawach swojego miasta czy gminy. Jak daleko jednak posunęła się erozja demokracji lokalnej, skoro tak bardzo obawiają się nawet tych powolnych i nieśmiałych zmian?
