Pytanie o ich budżety staje się coraz bardziej palące i coraz częściej stawia się je już nie tylko w lokalnym kontekście.
Czy polskim miastom brakuje pieniędzy? Najwyraźniej tak, skoro w całej Polsce obserwujemy podobne zjawiska: likwidowanie szkół, prywatyzację szkolnych stołówek, przyspieszoną wyprzedaż spółek komunalnych, komercjalizację szpitali, podwyżki cen biletów komunikacji miejskiej itd., itp. Ale dlaczego nasilają się właśnie teraz?
To wina Karty nauczyciela – powiedziałaby zapewne Dominika Wielowieyska. To efekt spowolnienia gospodarczego oraz „zapóźnień rozwojowych” odziedziczonych po PRL (sic!) – czytam w projekcie Założeń Krajowej Polityki Miejskiej do roku 2020. Bogaci stają się nędzarzami, bo płacą janosikowe – grzmią rzecznicy kampanii „Stop janosikowe”. „Miasto wybudowało dwa stadiony za miliard złotych i teraz likwiduje szkoły” – usłyszałem niedawno od działaczy krakowskiej inicjatywy Prawo do Miasta. Pytanie o budżety miast staje się coraz bardziej palące. I coraz częściej stawia się je już nie tylko w lokalnym kontekście. A odpowiedzi każdy szuka tam, gdzie chciałby mieć rozwiązanie.
Najdłużej działająca inicjatywą, której celem jest poprawa finansowania samorządów (przynajmniej niektórych), jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza „Stop janosikowe”. Projekt ustawy zmieniającej zasady obliczania janosikowego został złożony w ubiegłym roku, jeszcze w poprzedniej kadencji Sejmu. W tym roku specjalna komisja poddała go gruntownym poprawkom. Inicjatorzy kampanii złagodzili nieco swoją retorykę i chętnie podkreślają, że nie są za likwidacją janosikowego, tylko za jego reformą. I że na tej reformie skorzystałaby podobno przytłaczająca większość samorządów. Z miast najwięcej ma zyskać Warszawa, która zapłaciłaby z tytułu janosikowego około 200 mln zł mniej niż obecnie.
Nie wykluczam, że zasady obliczania janosikowego mogą wymagać zmiany, ale działalność kampanii „Stop janosikowe” jakoś do mnie nie trafia. Punktem wyjścia tej inicjatywy miało być stwierdzenie, że Warszawa nie inwestuje w rozwój Pragi, bo musi się dzielić z biedniejszymi miastami w Polsce. Skąd pewność, że mając do dyspozycji 200 mln zł więcej w miejskiej kasie, Hanna Gronkiewicz-Waltz wydałaby je akurat na potrzeby Pragi, a nie na przykład na nowe podświetlane fontanny czy tajemnicze ekspertyzy prawne zlecane w prywatnych kancelariach?
Zaskakuje mnie też, że inicjatorzy kampanii chcą ustawowo kontrolować „gospodarność” samorządów otrzymujących środki z tytułu janosikowego, a nie przyszło im do głowy, żeby przyjrzeć się gospodarności władz swojego własnego miasta… Fontanny pozdrawiają! A już najbardziej zdumiewa mnie, że tyle energii wkłada się w zaoszczędzenie 200 mln zł rocznie kosztem biedniejszych, podczas gdy nie jest żadną tajemnicą, że na likwidacji trzeciego progu PIT budżet Warszawy stracił około 350 mln zł rocznie. 200 mln piechotą nie chodzi, ale 350 mln to już inna historia? Coś mi tu nie pasuje.
Inny charakter ma złożony niedawno w Sejmie przez Związek Miast Polskich projekt nowelizacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Także w tym przypadku mamy do czynienia z obywatelską inicjatywą ustawodawczą. Najważniejszym elementem propozycji ZMP jest zwiększenie udziału samorządów w przychodach z PIT, choć projekt zawiera też inne rozwiązania, np. subwencję ekologiczną dla gmin, na terenie których występują prawnie chronione obszary przyrodnicze.
Zgodnie z przedstawionymi w uzasadnieniu projektu wyliczeniami, dochody samorządów obniżyły się łącznie o co najmniej 8 mld rocznie wskutek szeregu zmian ustawowych z lat 2005–2011. Chodzi zarówno o zmiany w systemie podatkowym, jak i o przekazywanie samorządom nowych zadań bez zagwarantowania środków na ich realizację. Najwięcej, bo aż 4,2 mld rocznie, straciły samorządy na likwidacji trzeciego progu PIT. Drugie miejsce przypada zastąpieniu zasiłków na dziecko ulgą „prorodzinną” – budżety samorządów skurczyły się wskutek tej zmiany o 2,6 mld zł rocznie. Autorzy projektu podkreślają, że budżet centralny zrekompensował sobie te ubytki podwyżką VAT i akcyzy, podczas gdy władze samorządowe nie mają takiego pola manewru. Związek Miast Polskich nie proponuje zmiany stawek PIT, a jedynie inne zasady podziału, czyli przesunięcie 8 mld zł z budżetu centralnego do budżetów samorządów. Inicjatorzy tej zmiany twierdzą, że dzięki niej samorządy będą mogły kontynuować inwestycje z pożytkiem dla obywateli.
Podejrzewam, że zwłaszcza ten ostatni punkt nie zjedna projektowi sympatii wyrastających w całym kraju jak grzyby po deszczu ruchów miejskich. Ich działacze i działaczki także zwracają uwagę na niedostatek środków w budżetach miast – tyle że martwi ich brak pieniędzy na cele społeczne. Z tego punktu widzenia wiele miejskich inwestycji jest raczej częścią problemu niż rozwiązaniem. Chodzi o spektakularne, kosztowne projekty, niekonsultowane z mieszkańcami, zaspokajające ambicje władzy, ale oderwane od potrzeb społecznych. Dzięki kampanii „Chleba zamiast igrzysk” symbolem takiej polityki stały się stadiony. Ruchy miejskie chętnie koncentrują się na niegospodarności lub wyobcowaniu władz swojego miasta. Ta strategia ma swoje zalety – zwraca uwagę na te decyzje, które są podejmowane lokalnie. Mobilizuje do takich działań, jak referendum o odwołanie władz miasta czy żądanie budżetu partycypacyjnego. Buduje wiarę – częściowo zasadną – że gdyby decyzje były w większym stopniu w rękach mieszkańców, to łatwiej też znalazłyby się pieniądze na ich potrzeby.
Mieszkańcy domagający się realizacji swoich konstytucyjnych praw – do edukacji, ochrony zdrowia czy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych – w gruncie rzeczy nie muszą się interesować tym, jak za to zapłacić. Jeśli Konstytucja nakłada na władze publiczne obowiązek zaspokojenia określonych potrzeb, to władze mają psi obowiązek znaleźć na to środki. Tym bardziej gdy na wydatki, o których Konstytucja nic nie mówi (znów się kłaniają fontanny!), znajdują je bez problemu.
A jednak są powody, by się interesować kwestią miejskich budżetów, i to właśnie z perspektywy obywatelek i obywateli. Dyskusje o podziale środków między zamożniejszymi a uboższymi gminami, między budżetem centralnym a budżetami samorządów czy wreszcie między wydatkami na inwestycje a wydatkami na cele społeczne to w istocie jedynie odpryski dwóch znacznie bardziej fundamentalnych procesów.
Po pierwsze chodzi o zjawisko, które badacze neoliberalizmu określają jako „ładowanie w dół” (downloading). Chodzi o strategię przekazywania przez państwo kompetencji i obowiązków władzom niższego szczebla – regionom, powiatom bądź gminom – często bez zapewnienia środków koniecznych do tego, by tym obowiązkom sprostać (polecam artykuł Christiny Ewig w zbiorze Gender i ekonomia opieki). W przeciwieństwie do decentralizacji, która wyrasta z oddolnych żądań ludzi i zwiększa ich władzę nad własnym życiem, ładowanie w dół służy uciszeniu głosu obywatelek i obywateli przez postawienie państwa poza zasięgiem możliwych roszczeń. W Polsce mieliśmy w ostatnim czasie kilka fal ładowania w dół. Pierwsza miała miejsce na początku lat 90.; to wtedy przekazano gminom na przykład odpowiedzialność za przedszkola. A ponieważ państwo nie przekazało środków na ich utrzymanie, przedszkola zaczęto masowo zamykać. Reforma samorządowa i zmiany wprowadzane w ostatnich latach to kolejne odsłony tego procesu.
Drugie zjawisko, które szczególnie nasiliło się w ostatnich latach, to redystrybucja z dołu do góry – od biednych do bogatych. Wprowadzone w 2006 roku zmiany w podatku dochodowym od osób fizycznych nie tylko pozostawiły więcej pieniędzy w najgłębszych kieszeniach. Ich skutkiem jest także coraz częstsze sięganie przez władze do kieszeni ubogich. Na poziomie centralnym państwo zrekompensowało sobie częściowo zmiany w PIT, podnosząc VAT – czyli podatek, który silnie uderza w uboższych. Ale także polityka miejska stała się maszynką służącą redystrybucji do góry: ubytki w przychodach z PIT miasta rekompensują sobie, oszczędzając na polityce społecznej, edukacji, stołówkach szkolnych, podnosząc ceny biletów komunikacji miejskiej itp. W tych różnorodnych działaniach trzeba więc widzieć coś więcej niż tylko efekt spowolnienia gospodarczego czy cenę za fetysz spektakularnych inwestycji. Nasze miasta są dziś głównym narzędziem prcesu redystrybucji do góry – i jedną z jego pierwszych ofiar.
