Plan Morawieckiego oparty jest na trafnej diagnozie gospodarki i dużo mniej wnikliwej analizie społeczeństwa.
16 lutego tego roku Ministerstwo Rozwoju zaprezentowało założenia planu rozwoju Polski na najbliższe lata. Dokument stanowi zapowiedź szeregu reform, które wicepremier Morawiecki planuje zrealizować do 2020 roku, zapewne w ramach kadencji rządu Prawa i Sprawiedliwości.
Nie jestem zwolennikiem tego rządu, nie zgadzam się też z metodami stosowanymi przez polityków PiS w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, inwigilacji obywateli oraz mediów publicznych. Mimo mojej niechęci, z kilku powodów uważam jednak, że plan jest wart poważnej dyskusji:
1. Nakreśla on strategię wydatkowania środków unijnych w okresie do 2020 roku. Najbliższe cztery lata to ostatnia transza funduszy, w której będziemy korzystać z preferencyjnych warunków negocjowanych przy akcesji do UE. Nawet jeśli optymistycznie założymy przetrwanie UE po tym czasie, to Polska nie może będzie mogła już liczyć na „ulgi dla debiutantów”.
2. Daje szansę spojrzenia na logikę organizującą myślenie Ministerstwa Rozwoju i samego wicepremiera, dwóch ośrodków, które w dużej mierze będą decydować o detalach wydatkowania unijnych pieniędzy.
3. Jako badacz zajmuję się stykiem nauki, techniki i społeczeństwa. Moja edukacja i praca badawcza jest finansowana z pieniędzy podatnika lub podatniczki. Wychodzę zatem z założenia, że gdy moja wiedza może wzbogacić debatę publiczną, to mój osobisty stosunek do rządu jest mniej istotny.
Diagnoza
Plan wychodzi od diagnozy obecnych problemów społeczeństwa i gospodarki. Identyfikuje pięć pułapek rozwojowych:
1. Pułapkę średniego dochodu, czyli wyczerpanie się modelu rozwoju kraju opartego na taniej sile roboczej oraz jednoczesną słabość mechanizmów wspierających kolejne etapy rozwoju.
2. Pułapkę braku równowagi, czyli asymetrię między kapitałem krajowym a zagranicznym, zarówno w inwestycjach krajowych jak i w eksporcie.
3. Pułapkę przeciętnego produktu, czyli mały udział polskich firm w rynkach globalnych (tzw. „polskie championy”).
4. Pułapka demograficzna, czyli zmniejszająca się liczba potencjalnych pracowników i pracownic.
5. Pułapka słabości instytucji, czyli problemy z lukami podatkowymi, niejasnym prawem podatkowym i brakiem współpracy między ministerstwami.
Diagnoza ta nie jest szczególnie odkrywcza, podobne wątki pojawiały się również w planie Michała Boniego dla rządu PO jak i w raporcie zespołu Hausnera. Można oczywiście było inaczej rozłożyć akcenty diagnozy, można też spierać się o konkretne mierniki (np. czy przy analizie innowacyjności krajów nie lepiej ranking Doing Business zastąpić miernikami Eurostatu, zwiększając tym samym znaczenie czynników społecznych). Istotnym problemem z pewnością jest to, że diagnoza zbyt często koncentruje się na wskaźnikach makroekonomicznych (PKB, PNB, struktura własności firm), mniej skupiając się na kwestiach społecznych (np. diagnoza starzenia się społeczeństwa nie jest wzbogacona o analizy lokalne czy strukturę emigracji). Kwestie pracownicze pojawiają się rzadko, choć i tak są poruszane bardziej szczegółowo niż kwestie edukacji czy ochrony zdrowia.
Jak na dokument strategiczny przygotowany siłami Ministerstwa Rozwoju, diagnoza rozczarowuje przede wszystkim doborem źródeł.
Dane, które są podstawą analizy pochodzą wyłącznie z regularnych badań agend publicznych (GUS, NBP), brakuje natomiast szczegółowych danych z badań naukowych. Tymczasem choćby Bilans Kapitału Ludzkiego, w którym podsumowano problemy programu studiów zamawianych, mógłby wskazać kilka problemów polityki edukacyjnej. Trudno mi w ogóle wyobrazić sobie sensowne planowanie reformy instytutów naukowych lub szkół zawodowych bez badań szczegółowych w rodzaju ostatniej książki prof. Marka Kwieka czy raportów Instytutu Badań Edukacyjnych dotyczących diagnozy kompetencji w poszczególnych regionach.
Dane makroekonomiczne i statystyka publiczna są oczywiście istotne, bo badania szczegółowe często ograniczają się do wybranych regionów lub sektorów. Na tym jednak polega praca strategiczna, aby dane cząstkowe łączyć ze sobą i je konfrontować. Plan Morawieckiego, choć obiecuje myślenie międzyresortowe, nie wychodzi poza perspektywę rządowych danych makroekonomicznych.
Recepta
Receptą na pięć problemów ma być program inwestycji i reindustrializacji Polski. Jego narzędziem ma być Polski Program Rozwoju, łączący kompetencje innych agend wspierania nauki przemysłu (np. PARP, ARP, BGK) i zarządzający zmodernizowaną siecią instytutów badawczo-wdrożeniowych (obecnie instytuty te są zarządzane przez poszczególne ministerstwa). Inny istotny element to włączenie do programu kadr dyplomatycznych, które będą odpowiadały za dyplomację gospodarczą i promocję eksportu do wybranych regionów. Hasłem tej reformy ma być: „Chcemy inwestować a nie tylko wydawać”.
Najkonkretniej wskazane są regiony, które mają rozwijać daną branżę. Cele programu i przesłanki są już zdecydowanie bardziej lakoniczne i czasami niespójne. Przykładowo: celem programu Żwirko i Wigura ma być rozwój pełnego segmentu polskich dronów. Próżno jednak szukać informacji o nabywcy (Wojsko Polskie przed chwilą skończyło przetarg na nową dostawę) czy proponowanej specyfice (obserwacyjne, bojowe, policyjne, strażackie, półamatorskie?).
Można odnieść wrażenie, że część tych projektów służy raczej „pokrzepieniu serc” czytelników i czytelniczek.
„Podstawą analityczną” dla programu dronów jest wykres z „Financial Times’a”, bo autorzy raportu nie zadali sobie trudu zerknięcia choćby na prognozy biznesowe. Nie ma też powiązania prognoz rynkowych z planowanymi zakupami wojska, co przeczy deklaracjom o myśleniu międzyresortowym.
Mogę oczywiście przyjąć, że poważniejsze podstawy pojawią się w bardziej zaawansowanych stadiach projektu. Adam Grzeszak z „Polityki” pokazał jednak, że w obecnej wersji plan pomija pewne przedsiębiorstwa (np. firmę WB Electronics z Ożarowa, produkującą drony) i wskazuje inne (np. Polską Grupę Zbrojeniową). Kłopot w tym, że ta druga firma, choć zdobyła zamówienie rządowe, produkuje na licencji izraelskiej. Ten sam kłopot dostrzegam też w propozycji dotyczącej wyrobów medycznych, która skupia się jedynie na lekach generycznych, ignorując np. opatrunki i akcesoria projektowane w Łodzi.
Jak dotąd najspójniejszą propozycją jest program inteligentnych specjalizacji poszczególnych województw. Nie ma w tym specjalnej zasługi Morawieckiego, bo program ten przygotowano jeszcze przed wyborami. Plan Morawieckiego – na szczęście – nie zrywa z tymi koncepcjami, bo prowadziłoby to do poważnych utrudnień w harmonogramie funduszy unijnych. Program inteligentnych specjalizacji i korzystający z niego plan Morawieckiego nie powielają poprzedniej kolejki finansowania unijnego. Zamiast ogólnego „bio-nano-info” w każdej gminie, tym razem specjalizacje regionalne są nieco mniej modne a zdecydowanie bliższe realiom lokalnym.
Bardzo podoba mi się też koncepcja zamówień publicznych jako „wymagającego partnera”. Chodzi w niej o to, by instytucje publiczne kształtowały rynek wymagając jakości pracy (klauzule społeczne) i koordynując różne zamówienia (w projektach informatycznych).
Pytanie brzmi czy Prawo i Sprawiedliwość będzie umiało wybrać jakość polityki publicznej, kosztem np. niższej transzy dofinansowania unijnego lub niezadowolenia przedsiębiorców?
Faktem jest, że instytucje publiczne miały problem z zatrzymaniem menadżerów dużych przetargów informatycznych, skąd wynikały problemy m.in. z informatyzacją służby zdrowia i systemu wyborczego.
Próba oceny
Od publikacji dokumentu minęło już kilka tygodni. Recepcja planu Morawieckiego utonęła gdzieś między szafą a oponą. Komentarze w prasie codziennej były nużąco przewidywalne, np. neoliberalni publicyści ekonomiczni zdobyli się jedynie na dowcipy na temat Planu Pięcioletniego, zupełnie zapominając, że nawet podmioty gospodarcze mniejsze niż dysponenci funduszy unijnych muszą myśleć w kilku perspektywach czasowych na raz.
Najbliżej mi do oceny Kamila Lipińskiego z „Kontaktu”. Zgadzamy się obaj, że plan oparty jest na skorygowanym modelu liberalnym. Sojusz patriotyczny ma połączyć przedsiębiorcę i pracowniczkę, a zamiast prawa pracy, Komisji Trójstronnej i płacy minimalnej wystarczy popyt na wykwalifikowanych pracowników. Wicepremier Morawiecki w wywiadzie dla „Polityki” deklaruje się co prawda jako ordoliberał, doceniający wagę związków zawodowych. W planie dominuje jednak koncepcja skapywania bogactwa od właścicieli firm do pracowników. Z tym, że teraz właścicielem ma być Polak, a nie koncern zagraniczny.
Niewątpliwą zaletą planu jest koncentracja zadań inwestycyjnych w Polskim Programie Rozwoju, połączona z dyplomacją gospodarczą. Problem polega na tym, że wicepremier Morawiecki z entuzjazmem podszedł do umów o liberalizacji handlu międzynarodowego. Innymi słowy: planuje dalsze otwieranie polskiego rynku zanim jeszcze nasze „czempiony” dorosły a nasza dyplomacja gospodarcza i instytucje wsparcia okrzepły. Nie znam udanego programu reindustrializacji, w którym liberalizacja handlu wyprzedzałaby rozwój podmiotów krajowych. Stąd obawiam się, że zamiast upragnionego modelu koreańskiego skończymy w scenariuszu meksykańskim.
Drugi pomysł, który budzi moje mieszane uczucia to propozycja akcjonariatu pracowniczego. Jakkolwiek jestem zwolennikiem udziału pracowników w procesach decyzyjnych dotyczących ich przedsiębiorstwa, to pamiętam, że Polacy i Polki mają bardzo małe oszczędności. Nie wiadomo czy akcjonariat pracowniczy będzie zabezpieczony lepiej niż choćby dotychczasowe inwestycje giełdowe w spółki nowych technologii. Jeśli kontrola administracji będzie zbyt słaba, to akcjonariat pracowniczy łatwo zamieni się w uspołecznianie kosztów i ryzyka. Wicepremier Morawiecki planuje tę kontrolę jeszcze bardziej osłabić, już w 2016 roku Państwowa Inspekcja Pracy otrzymała mniej środków. Może zanim zaczniemy myśleć o inwestycjach pracowniczych, spróbujmy zadbać o wypłaty zaległych wynagrodzeń i zatory płatnicze w małych firmach?
Moja ocena planu Morawieckiego jest zatem ambiwalentna:
1. Plan Morawieckiego oparty jest na trafnej diagnozie gospodarki i dużo mniej wnikliwej analizie społeczeństwa.
2. Plan Morawieckiego zrywa z narracją o pożądanej bierności państwa, widząc dla sektora publicznego istotną rolę w kształtowaniu rynku wewnętrznego i dyplomacji przemysłowej.
3. Plan Morawieckiego słusznie dowartościowuje rozwój przemysłowy, ma jednak problem z promocją usług. Nawet jeśli programy przemysłowe bywają dyskusyjne (drony, wyroby medyczne), to programy rozwoju usług są jeszcze słabiej zarysowane.
4. Plan Morawieckiego kontynuuje liberalne myślenie o gospodarce, bo mechanizmem powszechnego bogacenia się ma być „skapywanie” a nie redystrybucja. Akcentem społecznym może być propozycja zmniejszającego się współczynnika ubóstwa jako miernika sukcesu planu, obawiam się jednak, że słabość statystyki publicznej może zafałszować ten wskaźnik.
5. Plan Morawieckiego tylko w niektórych obszarach dostrzega potrzebę rozwoju instytucji publicznych. Stąd omawia szczegółowo zadania instytucji inwestycji rozwojowych, a pomija budowę instytucji prognozujących rynek pracy. Np. plan wspomina o współpracy administracji z przemysłem w modelu niemieckim (jak w ramach niemieckiego Federalnego Instytutu Szkolnictwa Zawodowego), ale zapomina o tym, że Instytut ten ma świetne zaplecze analityczne (zaawansowane planowanie zapotrzebowania na nowe zawody w oparciu o długoletni program sieci neuronowych).
6. W warstwie deklaratywnej plan zakłada wsparcie lokalnych firm i budowę potencjału krajowego. Późniejsze wypowiedzi Wicepremiera Morawieckiego przeczą tej strategii. Nie znam z historii gospodarki ani jednego wypadku, w którym liberalizacja handlu byłaby możliwa do pogodzenia ze wzmacnianiem średniaków krajowych.
7. Plan rozczarowuje pod względem polityki naukowej. 2% PKB na badania naukowe w 2020 roku to bardzo skromny cel, w okolicy średniej OECD, daleko od nakładów liderów. Brakuje informacji o powiązaniu polityki badań i rozwoju z polityką szkolnictwa wyższego. Podobnie jak w planie Boniego, wicepremier Morawiecki chciałby zbierać owoce nauki bez troski o sadzonki (kadry) i całe sady (instytucje). Instytut Sobieskiego, który promował koncepcję reindustrializacji chętnie powoływał się na Marianę Mazzucatto, autorkę głośnej książki The Entrepreneurial State. Autorzy planu zapomnieli jednak o roli badań podstawowych, choć zaadaptowali wskazówki co do polityki inwestycyjnej (np. postulat progresji ulg w zamian za tworzenie etatów naukowo-badawczych).
8. Plan jedynie zdawkowo wspomina o energetyce i ekologii, nie zawiera zaś nawet wzmianki o polityce zdrowotnej. Tymczasem wydaje się ona istotna w kontekście demografii, a poza tym trudno też wyobrazić sobie lepszy mechanizm do tworzenia krajowych liderów w produktach medycznych.
Wiele z tych obaw można by podsumować w ten sposób: Plan Morawieckiego kładzie większy nacisk na rozwój przedsiębiorstw, niż na rozwój instytucji publicznych.
Większy nacisk na efekty gospodarcze, mniejszy zaś na ich przyczyny w polityce edukacyjnej, społecznej i naukowej. Nie jest to jedyny powód, dla którego trudno mi w ten plan uwierzyć. Wicepremier Morawiecki deklaruje bowiem posunięcia (jak w przypadku TTIP), które stoją w sprzeczności z założeniami planu.
Nie wierzę wicepremierowi, który jednego dnia planuje rozwój rodzimych firm a drugiego wspiera bezprecedensową liberalizację handlu międzynarodowego.
Nie wierzę partii, która jednego dnia wzywa do wspólnej pracy nad rozwojem, a drugiego wyzywa krytyków rządu od zdrajców.
Nie wierzę w to, że po czystkach w służbie cywilnej można zbudować administrację publiczną, która umiałaby być wymagającym i rzetelnym partnerem dla biznesu.
Nie wierzę w Plan Morawieckiego, bo nie wierzę w nienawiść jako budulec społeczeństwa i gospodarki.
**Dziennik Opinii nr 68/2016 (1218)
