Wszyscy się zgadzamy, że trzeba skończyć z moralnymi apelami o płacenie podatków i wreszcie rozwiązać ten problem. Ale jak to zrobić?
Niemal od początku wielkiego kryzysu gospodarczego ostatnich lat słychać apele rządzących o przestrzeganie zasad etyki przy płaceniu podatków – inna sprawa, że nie zawsze wiarygodne, jak w przypadku jednego z poprzednich ministrów finansów Grecji, który własny majątek wyprowadził do raju podatkowego. Coraz bardziej świadomi niesprawiedliwości systemu obywatele, zmuszeni zaciskać pasa i doświadczający spadku poziomu życia, głośno protestują przeciwko postępowaniu wielkiego biznesu: najzamożniejszych obywateli i transnarodowych korporacji.
Nie ma wątpliwości, że w czasach restrykcyjnej polityki makroekonomicznej i równoważenia budżetów sprawiedliwy udział wielkich koncernów w płaceniu krajowych podatków jest szczególnie ważny. Poszczególne państwa narodowe powinny być tą kwestią najbardziej zainteresowane, ale, co ciekawe, to nie one mają największy wpływ na kształt systemów podatkowych. Bardzo pouczający jest pod tym względem przegląd najbardziej wpływowych aktorów projektujących dziś politykę podatkową, tzw. International Tax Review’s Global 50.
W pierwszej dziesiątce pierwsze miejsce zajmuje Jean-Claude Juncker, przewodniczący Komisji Europejskiej, za nim jest Pascal Saint-Amans, szef Centrum ds. Polityki Podatkowej i Administracji OECD, a dopiero po nich czołowi decydenci państwa amerykańskiego, brytyjskiego i chińskiego. Obok europejskich biurokratów wysoko w rankingu znajdują się również korporacje sektora farmaceutycznego, ale także – najlepiej chyba reprezentujące na poziomie globalnym interesy obywateli – organizacje pozarządowe i niektóre media, jak np. ICIJ (International Consortium of Investigative Journalists), Tax Justice Network, brytyjski „Guardian”, francuski „Le Monde” czy niemiecka „Süddeutsche Zeitung”.
Od pewnego czasu panuje na świecie konsensus, że z problemem unikania opodatkowania należy się realnie zmierzyć, a nie ograniczać się do moralnych apeli i oczekiwania poprawy. Przyspieszono m.in. prace nad planem działania na rzecz sprawiedliwego opodatkowania.
Na początku lutego 2015 OECD osiągnęła porozumienie z grupą G20 w sprawie kluczowych elementów projektu przeciwdziałania erozji podstawy opodatkowania oraz transferowaniu zysków (tzw. plan BEPS). Plan OECD dotyczy m.in. wymiany między państwami sprawozdań na temat międzynarodowych korporacji o obrotach powyżej 750 mln euro w krajach ich rezydencji (tzw. sprawozdawczość CbC, czyli country-by-country). Taki mechanizm raportowania transakcji z podmiotami powiązanymi wymaga, by ponadnarodowe korporacje i ich spółki zależne ujawniały wszystkie informacje dotyczące prowadzonych operacji we wszystkich krajach, w których działają spółki – włączając w to także raje podatkowe. Sprawozdania miałyby być automatycznie wymieniane przez administracje podatkowe poszczególnych krajów.
Nie zdecydowano się jednak na to, by raporty były otwarte dla opinii publicznej – CbC ma być zatem raportem utajnionym.
Poza kwestią sprawozdawczości plan OECD zawiera też wytyczne dotyczące cen transferowych (tzn. cen stosowanych w przepływach między spółkami zależnymi jednej korporacji) na dobra niematerialne i własność intelektualną (głównie patenty), które można zakwalifikować jako szkodliwe praktyki podatkowe.
Jesli nie ma cię przy stole, to jesteś w menu
Choć ogólny kierunek zmian polityki OECD wydaje się właściwy, zdaniem organizacji Action Aid UK plan BEPS nie rozwiązuje wielu problemów kluczowych dla krajów rozwijających się. Wskazuje ona również, że OECD to organizacja działająca na rzecz tylko swych członków, czyli grupy zamożnych narodów: kraje najbiedniejsze nie mają w niej prawa głosu, co czyni działania naprawcze jednostronnymi, zgodnie z zasadą, że „jeśli nie ma cię przy stole, to jesteś w menu”. Prowadzi się wprawdzie „konsultacje”, ale uczestniczą w nich przede wszystkim te same firmy doradcze, które pomagają optymalizować podatki korporacjom.
Podobna sytuacja ma miejsce w grupach eksperckich podczas konsultacji unijnych, a do tego część inwestycji rozwojowych (np. Europejskiego Banku Inwestycyjnego) w krajach Południa odbywa się za pośrednictwem… rajów podatkowych. Wpływ tej specyficznej „publiczności” na kształt dotychczasowych raportów jest szczególnie widoczny, kiedy porównuje się wstępne propozycje OECD z uzgodnionymi i zaakceptowanymi wersjami końcowymi; nie bez powodu oskarżano tę organizację o utrzymywanie zbyt bliskich relacji z międzynarodowymi koncernami.
Tymczasem nieszczelność systemów podatkowych oraz istnienie rajów podatkowych szczególnie dotyka kraje globalnego Południa – co roku tracą one trzykrotność wartości całej pomocy rozwojowej, jaką otrzymują od krajów rozwiniętych.
W krajach najuboższych (choć nie tylko) najbogatsi właściwie nie płacą podatków, a rządy zwalniają międzynarodowe korporacje z opodatkowania na poczet potencjalnych zysków z inwestycji.
Klauzulą w dywidendę
Polska, będąca od 1996 roku pełnoprawnym członkiem OECD (a więc, teoretycznie, członkiem „klubu bogatych”), włączy do swego systemu podatkowego zmiany wynikające z BEPS, choć w naszym przypadku jest to także wynik konieczności dostosowania krajowych regulacji do wytycznych dyrektywy Unii Europejskiej z 27 stycznia 2015 r. o zapobiegania agresywnego planowania podatkowego. Decydenci UE przyjęli, że muszą być one wdrażane w sposób jednolity i jednocześnie we wszystkich krajach – tylko wtedy przyniesie to zamierzony efekt. I tak nowe unijne regulacje poszerzają zakres obowiązywania przepisów o cenach transferowych i systematycznie zwiększają ich szczegółowość. Warto podkreślić, że z obowiązku sporządzenia dokumentacji pomiędzy podmiotami powiązanymi zwolnione zostaną osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej oraz mikroprzedsiębiorstwa (zatrudniające mniej niż 10 osób). Dla pozostałych przedsiębiorców przewidziano zróżnicowanie zakresu wymaganej dokumentacji – w zależności od wielkości firmy oraz wielkości transakcji przeprowadzanych z podmiotami powiązanymi.
Unia Europejska zalecała też, aby wprowadzić do polskiego prawa klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania przy wypłacie wszelkiego rodzaju dywidend – tak aby duże firmy nie mogły ich wykorzystywać do unikania publicznych danin. Jak pisze dr hab. Agnieszka Olesińska, zastępczyni przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego powołanej przez Ministerstwo Finansów – klauzula ta jest potrzebna dlatego, że niemożliwe jest zaprojektowanie precyzyjnych regulacji szczegółowych, które byłyby skierowane przeciwko konkretnym, a nieznanym jeszcze typom niepożądanych działań.
W kontekście planowanych zmian warto pamiętać, że w Polsce przedsiębiorstwa mające zagranicznych właścicieli płacą, jak ustaliła „Rzeczpospolita”, znacznie mniej podatków od tych z polskim kapitałem. Często wykorzystują luki w przepisach, aby transferować zyski za granicę. Prof. Dominik Gajewski z SGH, członek Rady Konsultacyjnej prawa podatkowego przy Ministrze Finansów, wskazuje, że „najbardziej skomplikowane, piramidalne instrumenty optymalizacji podatkowej tworzy się przez międzynarodowe korporacje w Szanghaju. Są tak zbudowane, by nie uwzględniało ich prawodawstwo danego kraju, a więc nie mogą być w nim opodatkowane. Buduje się też instrumenty hybrydowe, które mają zapisane rozwiązania umożliwiające ich modyfikowanie w czasie”.
Na razie jednak Ministerstwo Finansów nie zdecydowało się na wprowadzenie klauzuli o unikaniu opodatkowania do Założeń Ordynacji, choć obiecuje, że zostanie ona przywrócona wraz z kompleksową zmianą przepisów. Gajewski podkreśla, że klauzula miała służyć głównie do walki z nieuczciwymi międzynarodowymi korporacjami, a nie małymi i średnimi podatnikami – choć, jak mówi, to nimi rozegrano kampanię medialną atakującą Ministerstwo Finansów. Ocenia on, że „zadziałał lobbing międzynarodowych korporacji, które mają na ten cel potężne pieniądze, a fiskus pozostał bez ważnego instrumentu do walki z unikaniem opodatkowania”. Ministerstwo powołało za to Zespół Zadaniowy do Spraw Kontroli Podmiotów Powiązanych, odpowiedzialny za opracowanie strategii kontroli cen transferowych; będą ją następnie wdrażać wyspecjalizowane komórki w urzędach kontroli skarbowej zajmujące się badaniem restrukturyzacji i cen transferowych (głównie międzynarodowych korporacji). Komórki skarbówki będą zatrudniać zespoły prawników i korzystać z międzynarodowego doradztwa. Skądinąd OECD ogłosiło też inicjatywę powołania „inspektorów podatkowych bez granic” (TIWB), którzy mają wspomóc administracje krajowe w opracowaniu potrzebnych strategii.
Korzyść podatnika jako superzasada
Już od 2016 roku będzie za to obowiązywać inna – równie sporna – klauzula wynikająca z zasady in dubio pro tributario: „Niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika” – takie będzie jej ostateczne brzmienie. Podpis prezydenta pod nowymi przepisami ucieszył m.in. organizację Pracodawcy RP, która napisała w komunikacie, że o zmianę przepisów walczyła wielka koalicja „antyfiskusowa” i wyraziła – ustami swego przewodniczącego Andrzeja Malinowskiego – przekonanie, że wprowadzona zasada „raz na zawsze wytrąci bat z ręki fiskusa, którym to batem okładano zwykłych przedsiębiorców”.
Słychać jednak też głosy przeciwne. Profesor Andrzej Gomułowicz, kierownik Katedry Prawa Finansowego na Wydziale Prawa i Administracji poznańskiego UAM, twierdzi, że „przyjęte przez Sejm rozwiązanie zmienia porządek wartości konstytucyjnych, ponieważ in dubio pro tributario jako zasada zasad, czy też superzasada, tworzy nieznane polskiej konstytucji relacje pomiędzy dobrem publicznym a dobrem jednostki. Nakazuje – i jest to nakaz bezwzględny – by w określonej sytuacji przesądzić wątpliwości na korzyść podatnika… W polskiej kulturze prawnej szczególne znaczenie przypisuje się tym zasadom konstytucyjnym, które mają status zasad naczelnych. Nie dostrzegam wśród nich «korzyści podatnika» jako kierunkowej dyrektywy rozstrzygania konfliktów dwóch wartości, tj. dobra publicznego i dobra jednostki”.
Za wcześnie jeszcze, by móc osądzić realne skutki wprowadzenia tej zasady.
Obok tych przeciwstawnych opinii można bowiem usłyszeć i takie, że konsekwencje jej przyjęcia będą tak naprawdę nikłe, a intencją twórców było wyłącznie zbicie kapitału wyborczego na antypodatkowych sloganach.
Jak Unia reguluje globalizację
Wytyczne oraz raporty OECD nie stanowią źródła prawa obowiązującego w Polsce, choć Polska jako członek OECD jest zobligowana do respektowania jej wytycznych. Znacznie większy wpływ na zmiany w polskim ustawodawstwie mają działania dokonywane w ramach struktur Unii Europejskiej, co pod wieloma względami można uznać za funkcję Unii dla Polski zbawienną. Unia dysponuje bowiem większymi możliwościami regulowania rynkowej globalizacji.
Polska, która nie ma systemowych rozwiązań dotyczących międzynarodowych korporacji i unikania przez nie podatków, często próbowała uzupełniać ubytki w budżecie, nieproporcjonalnie obciążając mniejsze firmy. Zarazem zwiększanie efektywności poborów podatkowych jest jedną z niewielu sfer, która mogłaby jakoś łączyć neoliberalną politykę równoważenia budżetów z postulatami postkeynesistów kładących nacisk na sprawiedliwość podatkową, rolę państwa w gospodarce oraz redystrybucję. Niestety, walka o efektywną egzekucję podatków i zaostrzenie polityki antyoptymalizacyjnej częściej prowadzona jest w imię dyscypliny i „zdrowych finansów publicznych”, a nie progresywności systemu podatkowego i solidarnej redystrybucji.
Polityka UE jest w tej mierze niespójna – można powiedzieć, że na szczęście, bo w obecnych warunkach oznacza to, że nie nastąpiło zestrojenie unijnych polityk w różnych obszarach pod dyktat niemieckiej chadecji. Z jednej strony elity zjednoczonej Europy zmuszają różne państwa Unii do drastycznych oszczędności, z drugiej jednak próbują – np. poprzez działania komisarza UE ds. ekonomicznych i finansowych, podatków i ceł Pierre’a Moscovici oraz komisarz ds. konkurencji Margrethe Vestager – wdrożyć regulacje powściągające rynki finansowe i raje podatkowe, a także wymusić sprawiedliwy udział dużych korporacji w bazie podatkowej państw UE.
Instytucje unijne prowadzą w ostatnim czasie spory ze światowymi gigantami takimi jak Apple, Google, Amazon czy Fiat w celu zweryfikowania, czy nie transferowały one zysków w nieuzasadniony sposób, względnie ich nie ukrywały.
Wstępna analiza dowodów rodzi jednak wątpliwości, czy uda się choćby postawić jakiekolwiek zarzuty w tych sprawach.
Trudności te wynikają z wielu czynników – wielkie korporacje są świetnie zabezpieczone prawnie. Przede wszystkim jednak ujawnia się problem szkodliwej konkurencji między samymi krajami członkowskimi. Ostatnie afery, takie jak np. Luxleaks, pokazują, jak wielkie pole do nadużyć stworzyli sami rządzący do spółki z doradcami podatkowymi, którzy w niektórych państwach UE, np. Irlandii, współtworzyli wręcz nowe przepisy. System podatkowy stawał się tam coraz bardziej regresywny i obciążał nieproporcjonalnie podatników fizycznych i przedsiębiorców o stosunkowo nieznacznych dochodach; był zarazem głównym atutem przyciągającym inwestorów z mniej korzystnych podatkowo jurysdykcji.
Taką politykę podatkową kosztem innych państw członkowskich UE prowadzi się zupełnie świadomie. Ministrowi finansów Holandii Jeroenowi Dijsselbloemowi (przewodniczącemu również Eurogrupie) nie przeszkadzało dotychczas, że fikcyjne spółki wielkich korporacji międzynarodowych utrzymują w jego kraju skrzynki pocztowe – po to, by korzystać z luk w holenderskim i unijnym prawie i zmniejszyć płacone podatki. Z kolei Michael Noonan, minister finansów Irlandii, wprost przyznaje, że zmiana takiej polityki kosztowałaby Dublin jeszcze większą dziurę w budżecie, w związku z czym zapowiedział walkę o jej utrzymanie.
Komisja Europejska zapowiedziała, że będzie kontynuować szersze dochodzenie tej sprawie. Przy innej okazji wskazała również 30 krajów-rajów podatkowych, z czego cztery – Andora, Liechtenstein, Monako i Guernsey – znajdują się w Europie. Ta lista nie wydaje się jednak pełna, także z przyczyn opisanych powyżej. Do wyliczanki KE organizacja pozarządowa Eurodad dodaje jeszcze Luksemburg oraz właśnie Irlandię i Holandię, a cytowany już profesor Gajewski nazywa też „inteligentnym rajem podatkowym” Austrię: „Czesi i Słowacy wygrali spór z Austrią w instytucjach unijnych, ale w odpowiedzi Wiedeń wprowadził nowe rozwiązania o podobnym skutku. Czesi doszli do wniosku, że lepiej wprowadzić rozwiązania przyciągające do tego kraju firmy np. z Polski”.
Pocieszające jest jednak, że różne propozycje, które niedawno wydawały się nierealistyczne – jak np. podatek od transakcji finansowych (FTT) – są dziś przedmiotem poważnych dyskusji, a nawet decyzji. Wprowadzenie podatku od transakcji finansowych na poziomie strefy euro jest właściwie przesądzone, pomimo wielkiego oporu. Niestety, Polska nie uczestniczy w pracach na rzecz FTT, licząc, że właśnie nasz rynek finansowy na tym skorzysta, bo przyciągnie wystraszonych unijnym podatkiem inwestorów. Inna sprawa, że to mało prawdopodobne – skorzysta na tym raczej oporny wobec podatku Londyn.
Cały czas występuje między krajami niezdrowa konkurencja w zakresie obniżania progów podatkowych dla inwestorów, określana często mianem „wyścigiem do dna”. Komisarz Moscovici pracuje obecnie nad wprowadzeniem na poziomie unijnym tzw. CCCTB, czyli obowiązkowej, jednolitej, skonsolidowanej podstawy opodatkowania CIT. Polska jednak, uchwałą Sejmu jeszcze w 2011 roku, uznała projekt dyrektywy w sprawie CCCTB za niezgodny z zasadą pomocniczości – pojawiły się bowiem obawy o polską konkurencyjność podatkową, jako że stawka CIT w Polsce należy do najniższych w UE. Część ekspertów uważa jednak, że nawet jeśli będziemy nieco bardziej wymagający fiskalnie, to możemy inwestorom zaoferować zarówno duży rynek, jak i względne bezpieczeństwo oraz komfort działania.
Globalna skarbówka
Innowacyjnych rozwiązań, które strukturalnie zmienią cały sektor podatkowy, nie mogą wdrożyć państwa peryferii, pozbawione silnych przewag konkurencyjnych. To Stany Zjednoczone przyjęły FATCA, tzn. Ustawę o ujawnianiu informacji o rachunkach zagranicznych do celów podatkowych, której zadaniem jest identyfikacja podatników amerykańskich posiadających rachunki w zagranicznych instytucjach finansowych. Jest to rozwiązanie rzeczywiście globalne i naprawdę restrykcyjne – FACTA ignoruje prawa do tajemnicy podatkowej czy bankowej (co budzi sprzeciw m.in. organizacji chroniących prywatności), ale tak potężny aktor jak USA może podobne zmiany wymuszać zarówno na „rynkach”, jak i poszczególnych państwach.
Nie należy mieć do Polski pretensji, że nie jest liderem ani awangardą tego rodzaju zmian; problem polega na tym, że przy dobrowolności udziału Polska woli się „nie narażać”. Decydenci obawiają się m.in. „kary” pod postacią podwyższonych dla Polski odsetek za pożyczane na rynku finansowym pieniądze. Sprawa kontrreformy OFE pokazuje jednak, że margines „tolerowanych” przez rynki zmian także w naszym państwie jest większy, niż się nieraz spodziewamy.
Kiedy globalizacja gospodarki (a zwłaszcza przepływów kapitałowych) sprzyja oszustwom podatkowym, również skuteczna walka z nimi wymaga ponadnarodowego podejścia.
Obecny system (złożony przede wszystkim z umów dwustronnych między państwami) jest wyraźnie anachroniczny i niewydolny – walka o sprawiedliwy system podatkowy w skali globalnej wymaga utworzenia nowego organu podatkowego o globalnym zasięgu.
Inicjatywę w tym duchu zaproponowano całkiem niedawno: na 3. Konferencji ONZ nt. Finansowania Rozwoju, która odbyła się w lipcu w etiopskiej Addis Abebie, przedstawiciele krajów ubogich i liczne organizacje pozarządowe apelowały o utworzenie Międzyrządowego Ciała ds. Podatkowych, które – pozostając pod auspicjami ONZ – miałoby powszechne członkostwo, finansowanie oraz właściwy mandat do tego, by zapewnić przejrzystość globalnego systemu podatkowego. Mandat ten obejmowałby prawo egzekwowania szczegółowej sprawozdawczości raportowania przez międzynarodowe korporacje. Kraje zamożne, w tym USA, zablokowały jednak powstanie takiej instytucji. Kluczowy argument przeciwko był taki, że OECD ma już podobne kompetencje, choć jak wskazywano wyżej, organizacja ta reprezentuje wyjątkowo niepełne spektrum interesów globalnych.
Warto również przypomnieć, że na zaniechaniach tracą wszystkie strony: Joseph Stiglitz, który uczestniczył w tej konferencji jako członek Niezależnej Komisji na rzecz Reformy Międzynarodowego Opodatkowania Osób Prawnych (ICRICT), wyraził żal, że USA w obawie o utratę władzy coraz częściej wykorzystuje prawo do blokowania progresywnych rozwiązań na poziomie globalnym i nie chce grać roli game-changera.
Utopia staje się rzeczywistością?
We współczesnym kapitalizmie, gnębionym między innymi problemem technologicznego bezrobocia i rosnącego rozwarstwienia, pojawia się nowa klasa superzamożnych, których fortuny rosną nieproporcjonalnie do majątków reszty społeczeństwa. W tej sytuacji jedynie systemowe rozwiązanie w polityce podatkowej pozwoli uniknąć spirali nierówności i zahamować niepokojącą dynamikę światowej koncentracji bogactwa. O tym, że propozycja Thomasa Piketty’ego, tzn. progresywne opodatkowanie kapitału (de facto: posiadanego majątku), nie musi być – jak twierdzi sam autor Kapitału w XXI wieku – jedynie „użyteczną utopią”, zwłaszcza na poziomie Unii Europejskiej, świadczy fakt, że pomysł ten podejmują najważniejsze globalne instytucje gospodarcze głównego nurtu. Już nawet MFW rozważał możliwość wprowadzenia 10-procentowego, nadzwyczajnego podatku od majątku prywatnego najzamożniejszych obywateli.
Oczywiście, wprowadzenie podatku majątkowego wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury instytucjonalnej – niezbędna byłaby do tego globalna instytucja, która koordynowałaby działania poboru administracji podatkowych poszczególnych państw, a potem regulowałaby dystrybucję wpływów z tego podatku pomiędzy różnymi krajami.
Zdaniem Slavoja Žižka tego rodzaju globalna władza podatkowa jest nie do wyobrażenia w ramach współczesnego globalnego kapitalizmu i panujących dziś mechanizmów politycznych: „Gdyby taka władza istniała, zasadniczy problem mielibyśmy już rozwiązany”. Autor Roku niebezpiecznych marzeń twierdzi, że utopią jest nie tyle sam globalny podatek majątkowy, ile wyobrażanie sobie, że „kapitalizm globalny w formie, jaką znamy, będzie dalej działał jak dziś i wystarczy do niego dodać podatek zaproponowany przez Piketty’ego”. To prawda, że z perspektywy wielkich celów każde działanie jest z definicji przedwczesne albo niewystarczające – walka o globalny (bądź przynajmniej unijny) podatek majątkowy może być jednak dobrym początkiem. Choćby jako „użyteczna utopia” w rozumieniu Piketty’ego, tzn. horyzont zmiany na przyszłość, ale i miara odniesienia dla bardzo niedoskonałej teraźniejszości.
**Dziennik Opinii nr 229/2015 (1013)
