Kryzys gospodarczy wywołany pandemią uwidocznił słabości systemu zabezpieczenia dochodu pracowników na wypadek utraty pracy. Pojawiło się dawno nie widziane widmo masowego bezrobocia. Warto tę sytuację wykorzystać i zaproponować progresywną reformę zasiłków dla bezrobotnych. My sugerujemy ubezpieczenia od bezrobocia wzorowane na tzw. systemie gandawskim.
Jedną z najbardziej dotkliwych społecznie konsekwencji „zamrożenia” gospodarki miał być wzrost bezrobocia. Tymczasem według GUS bezrobocie rejestrowane w Polsce wynosiło w sierpniu 6,1 proc. Wskaźnik ten dotyczy jednak tylko bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Natomiast według najnowszego, ankietowego Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) bez pracy pozostaje jedynie ok. 3,1 proc. osób w wieku produkcyjnym (nie wliczając osób biernych zawodowo). To wszystko znaczy, że nie wzrosła liczba osób, które całkowicie utraciły dochody z pracy; mogło w tym pomóc dofinansowanie wynagrodzeń przez państwo („postojowe”). Niemniej nieco wzrósł odsetek osób biernych zawodowo, recesja gospodarcza tak naprawdę dopiero się rozkręca, a w tych danych nie widać osób, które mogą być już na trzymiesięcznym okresie wypowiedzenia. Wkrótce zatem widmo bezrobocia najpewniej zacznie się materializować.
czytaj także
Tymczasem, zdecydowana większość zarejestrowanych bezrobotnych nie otrzymuje zasiłku dla bezrobotnych (83,8% w marcu 2020), głównie ze względu na wyśrubowane kryteria uprawnień do zasiłku oraz możliwość jego utraty na 120 dni wskutek nieprzyjęcia – „bez uzasadnionej przyczyny” – oferty zatrudnienia, stażu lub szkolenia przedkładanej przez urząd pracy.
Ponadto, jego wysokość jest dramatycznie niska – od 1 czerwca 2020 do końca sierpnia było to 881,30 zł brutto przez pierwsze trzy miesiące oraz 692 zł przez kolejne trzy lub dziewięć (w zależności od bezrobocia w powiecie zamieszkania, wieku oraz sytuacji rodzinnej) dla osób ze stażem pracy od 5 do 20 lat. Osoby z wyższym stażem otrzymują 120% kwoty zasiłku, a z niższym – 80%.
Choć związki zawodowe już od wielu lat zwracały uwagę na ten problem, żaden rząd nie chciał się nim zająć. Częściowo może to być związane z tym, że na wsparciu bezrobotnych trudno zbić kapitał polityczny. Badania postaw ludności wobec różnych grup społecznych pokazują, że sympatia wobec bezrobotnych w Polsce jest na najniższym poziomie w Europie. Trzeba było obecnych turbulencji na rynku pracy (dotykających także części lepiej zarabiających pracowników) i partyjnych obietnic podwyżek, by informacja o dalece niewystarczających świadczeniach pieniężnych dla bezrobotnych przedostała się nieco do opinii publicznej. Ostatecznie, po wprowadzeniu ustawy o dodatku solidarnościowym, kwota bazowa zasiłku została podwyższona 1 września do, odpowiednio, 1200 zł i 942,30 zł brutto.
Wprowadzone ostatnio zmiany – w tym m.in. poluzowanie wymogu otrzymywania co najmniej płacy minimalnej (w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca) przez 12 z 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy – to krok w dobrą stronę. Naszym zdaniem jest on jednak dalece niewystarczający – z trzech głównych powodów.
Zawisza: Koszty kryzysu nie mogą być przerzucone na barki pracowników i pracownic
czytaj także
Po pierwsze, zasiłek nie powinien być odbierany (przynajmniej w pierwszych kilku miesiącach) na skutek odmowy „aktywizacji” na rynku pracy. De facto oznacza to bowiem przymus przyjmowania ofert pracy, które mogą być dla danej osoby zupełnie nieatrakcyjne (np. w związku ze zbyt niską płacą, czasem lub miejscem pracy).
Po drugie, zasiłek ten, nawet po ostatniej podwyżce, jest wciąż zbyt niski – dalej pozostaniemy w ogonie krajów OECD.
Po trzecie, podczas gdy ogromna większość krajów europejskich ma prawdziwe ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, w których poziom zasiłku jest bezpośrednio związany z zarobkami osoby w ostatnim okresie pracy (tzw. stopa zastąpienia), w Polsce świadczenia są ryczałtowe – każdy dostaje tyle samo, bez względu na poprzednie zarobki. I to pomimo faktu, że uprawnienie powiązane jest z odprowadzaniem składki na Fundusz Pracy od przychodów z pracy. Dla niektórych bezrobocie może oznaczać więc znaczny spadek jakości życia lub nawet problemy z pokryciem bieżących, stałych wydatków (np. czynsz).
W stronę systemu gandawskiego
Uprzedzając posunięcia rządu, Lewica przedłożyła własną propozycję zmian zasiłków dla bezrobotnych. Zakładają one wyższe minimalne świadczenie (1820 zł brutto), stopę zastąpienia zarobków na poziomie 50 proc. przy maksymalnym świadczeniu wynoszącym 2650 zł brutto (50 proc. przeciętnego wynagrodzenia) oraz znaczne wydłużenie okresu wypłat – do 730 dni. To postulaty oczywiście słuszne, a już z pewnością słuszniejsze od rządowych. Niemniej i je uznajemy za niewystarczające.
Po pierwsze, tylko częściowo ograniczają one wspomniany wyżej problem nagłego spadku dochodu – przy tak wąskich „widełkach” świadczenia jesteśmy wciąż bliżej systemu ryczałtowego niż ubezpieczeniowego z odpowiednio wysoką stopą zastąpienia. Po drugie, 50 proc. ostatniego wynagrodzenia to wciąż niezbyt dużo, jeżeli porównamy to ze średnią stopą zastąpienia (netto!) dla krajów OECD, która wynosi 64 proc. dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe i zarabiających wcześniej 67 proc. średniej płacy (55 proc. dla otrzymujących średnią płacę). Po trzecie i najważniejsze, propozycje te nie przewidują zmiany systemowej, która mogłaby sprzyjać poszerzeniu i konsolidacji wyborczej bazy lewicy.
Mamy tu na myśli reformę idącą w kierunku pewnej wersji tzw. systemu gandawskiego, który nie tylko umożliwiłby otrzymywanie wyższych i pewniejszych zasiłków, lecz także poszerzałby potencjalnie grono osób zabezpieczonych przed ryzykiem znacznego spadku dochodów na skutek utraty pracy. System ten, funkcjonujący od lat w różnych wersjach w krajach nordyckich oraz Belgii, opiera się na minimalnych, gwarantowanych zasiłkach ryczałtowych oraz dobrowolnych ubezpieczeniach od bezrobocia oferowanych przez fundusze zakładane i zarządzane przez związki zawodowe. Wypłacane z funduszu zasiłki, wynoszące określony odsetek ostatnich dochodów pracownika (stopa zastąpienia z maksymalną wysokością świadczenia), finansowane są z miesięcznie odprowadzanych przez ubezpieczonych składek oraz subsydiów z budżetu państwa. Subsydia te, często bardzo wysokie, są konieczne, a to ze względu na państwową gwarancję wypłaty zasiłków z tytułu tych ubezpieczeń, jak również zjawisko tzw. negatywnej selekcji: osoby zagrożone bezrobociem są bardziej skłonne do ubezpieczania się niż pozostałe.
Co ważne, przystąpienie pracownika do funduszu ubezpieczeniowego najczęściej wiąże się z zapisaniem do związku zawodowego, choć nie jest to wymóg formalny. Związki po prostu często oferują swoim członkom preferencyjne warunki ubezpieczenia. Przyjmuje się, że wysokie uzwiązkowienie we wspomnianych krajach jest między innymi konsekwencją funkcjonowania systemów gandawskich.
czytaj także
Jak wyglądałoby modelowe rozwiązanie dla Polski? Każda osoba bezrobotna jest uprawniona do finansowanego z budżetu państwa świadczenia minimalnego (np. 1200 zł brutto). Jeśli jest dodatkowo ubezpieczona w funduszu (na ogół swojego) związku zawodowego i odprowadzała składki przez wymagany okres (np. 6 z ostatnich 12 miesięcy), to dodatkowo może liczyć na wyższy zasiłek wynoszący łącznie, powiedzmy, 60 proc. jej przeciętnych dochodów z 12 miesięcy przed utratą pracy. Ubezpieczona osoba zarabiająca obecną płacę minimalną otrzymywałaby zatem 1560 zł brutto, z czego 1200 zł (zasiłek podstawowy) pokrywane byłoby z budżetu (np. Funduszu Pracy, przy obecnych składkach odprowadzanych przez pracodawcę), a 360 zł z funduszu związkowego.
Ze względu na fakt odprowadzania składek przez pierwszy okres na bezrobociu (np. 6 miesięcy) zasiłek powinien być bezwarunkowym prawem socjalnym. Przez okres późniejszy mógłby być warunkowany aktywnością w poszukiwaniu pracy lub nabywaniem nowych kwalifikacji. Należałoby także uzgodnić inne ważne komponenty systemu, takie jak wysokość składek (np. stała kwota czy, co do zasady bardziej redystrybucyjny, odsetek zarobków), potencjalne różnicowanie składek i stóp zastąpienia względem regionów, branż lub zawodów zagrożonych bezrobociem, warunki nabywania i utraty uprawnień (przede wszystkim kwestia zwolnienia dyscyplinarnego), kwestie nadzoru finansowego nad funduszami, ich kapitału założycielskiego czy możliwości odpisywania składek od podatku (przynajmniej w początkowym okresie funkcjonowania systemu).
Dwie pieczenie przy jednym ogniu
Widzimy szereg zalet tak zorganizowanego systemu. Przede wszystkim celem świadczeń dla bezrobotnych powinno być nie tylko zapobieganie ubóstwu, lecz także zabezpieczenie przed nagłym spadkiem dochodów. W systemie ubezpieczeniowym zapewnia je określona stopa zastąpienia. Skuteczne wypełnianie obu tych funkcji sprawia, że osoba tracąca pracę nie jest zmuszona przyjmować obojętnie jakie płatne zajęcie.
Dzisiejsi dwudziestolatkowie nie będą mogli nawet wyemigrować, bo nie będzie dokąd
czytaj także
Ma czas na znalezienie pracy odpowiadającej jej kwalifikacjom i zasoby konieczne do jej aktywnego poszukiwania (warto wspomnieć, że postulowane fundusze związkowe często finansują także szkolenia i inne usługi dla ubezpieczonych). Z punktu widzenia interesu całej gospodarki zapobiega to deprecjacji umiejętności i kompetencji pracownika oraz polepsza dopasowanie popytu i podaży na rynku pracy. Ponadto podtrzymywany jest popyt efektywny, czyli wydatki konsumpcyjne obywateli, co jest szczególnie ważne w przypadku nagłego wzrostu bezrobocia (zasiłki działają jako tzw. automatyczny stabilizator popytu).
Z punktu widzenia korzyści politycznych najważniejsze jest wprowadzenie materialnej zachęty, by zapisywać się do związków zawodowych. Poziom uzwiązkowienia może zaś, jak wiadomo, sprzyjać politykom propracowniczym. Ponadto tak zorganizowany system ubezpieczeniowy może zwiększać ponadklasową solidarność pracowniczą dzięki szerszemu włączeniu klasy średniej do systemu zabezpieczenia społecznego i ruchu związkowego. Może także pozytywnie zmieniać społeczne postawy wobec tego, kto zasługuje na finansowe wsparcie od państwa – system gandawski nie tylko gwarantuje wsparcie najbardziej potrzebującym (kwestia potrzeb), lecz także, wyraźniej niż obecny polski system, uzależnia wysokość zasiłku od odprowadzanych przez ubezpieczonego składek (kwestia zasług). Tak więc im większa baza jego potencjalnych beneficjentów, tym łatwiej jest budować państwo opiekuńcze z prawdziwego zdarzenia.
czytaj także
Wszystkie powyższe plusy wydają się nam spójne z ideologicznymi i strategicznymi interesami lewicy. Jeśli chce reformować zasiłki dla bezrobotnych, powinna dążyć nie tylko do wyższych świadczeń, lecz także do jak największej liczby pracowników, którzy od bezrobocia będą ubezpieczeni. Potencjalny wzrost poziomu uzwiązkowienia także może być dla niej korzystny. W tym kontekście, nad perspektywą wdrożenia polskiej wersji systemu gandawskiego cieniem kładzie się z pewnością negatywny wizerunek i niski poziom zaufania społecznego do dominujących związków zawodowych, które mogą zniechęcać do ubezpieczania się w zarządzanych przez nie funduszach. Z pewnością nie da się zbudować tego typu instytucji w krótkim czasie. Warto jednak eksperymentować i inwestować energię w „trudniejsze” rozwiązania, które na dłuższą metę mogą sprzyjać celom fundamentalnym z punktu widzenia propracowniczej polityki (np. większej sile przetargowej związków zawodowych).
Pomijając czas potrzebny do zaplanowania i wdrożenia tak złożonej reformy, same uprawnienia do zasiłku w systemie ubezpieczeniowym nabywa się dopiero po pewnym okresie odprowadzania składek. To, co proponujemy, nie jest więc rozwiązaniem łagodzącym skutki obecnego kryzysu, lecz zabezpieczeniem pracowników na przyszłość – zarówno na czasy recesji, jak i względnej stabilności. Niemniej można też obmyślić pewien system przejściowy, być może z niezależnym, centralnym funduszem ubezpieczeń od bezrobocia. Lewica powinna porządnie rozważyć, jak najlepiej zabezpieczyć pracowników przed spadkiem dochodów na skutek utraty pracy, jednocześnie zbijając na tym jak największy kapitał polityczny (o ile w ogóle jest to możliwe w dzisiejszych warunkach…). Opracowując bardziej kompleksową i progresywną koncepcję reformy zasiłków dla bezrobotnych w Polsce, warto zaprosić do współpracy jak najszerszą grupę zainteresowanych podmiotów i grup interesu – szczególnie związkowców, działaczy lewicy, ekspertów polityki gospodarczej i społecznej.
**
Krzysztof Czarnecki – badacz społeczny, pracuje na Uniwersytecie Ekonomicznym w Poznaniu, gdzie zajmuje się polityką społeczną.
Marek Naczyk – politolog, pracuje na Uniwersytecie Oksfordzkim, gdzie również zajmuje się polityką społeczną.
