Większość szkód we współczesnej gospodarce światowej powstaje w wyniku decyzji podjętych na poziomie krajowym, a nie z powodu braku współpracy międzynarodowej. A każde państwo ma prawo popełniać własne błędy.
CAMBRIDGE. Prezydent USA Donald Trump wprowadził cła na import stali i zagroził podniesieniem ceł na samochody, a ostatnio także na produkty z Meksyku, używając jako uzasadnienia interesu bezpieczeństwa narodowego. „Jeśli nie masz stali, to nie masz państwa” – oświadczył, by zacytować pierwszą z brzegu wypowiedź prezydenta. Chociaż na pierwszy rzut oka argument o bezpieczeństwie narodowym brzmi absurdalnie, to warto się mu przyjrzeć, bo pociąga za sobą trudne pytania dla systemu światowego handlu i, szerzej, dla kierowania gospodarką w wymiarze globalnym.
Głównym wyzwaniem dla światowego systemu zarządzania gospodarką jest wyznaczenie linii podziału między sferą polityki – w której państwa narodowe mogą robić, co im się żywnie podoba – i tymi sferami, które są regulowane porozumieniami międzynarodowymi. We współczesnej gospodarce światowej wzajemne uwarunkowania są już tak silne, że właściwie wszystko, co robi jedno państwo, ma wpływ na inne.
czytaj także
Takie efekty zewnętrzne nie są same w sobie wystarczającym powodem do tego, by zawężać autonomię państw narodowych. Spójrzmy chociażby na edukację publiczną, podatki paliwowe albo ograniczenia prędkości na autostradach. Wszystkie te polityki mają konsekwencje dla partnerów handlowych. Poprawa kompetencji pracowników w jednym państwie wpływa na jego przewagę konkurencyjną, a przez to także na możliwości handlowe innych. Podatki paliwowe i ograniczenia prędkości wpływają na popyt na ropę, a więc na ceny za baryłkę na rynkach światowych. Takich rzeczy nie reguluje się na poziomie międzynarodowym, a gdyby ktoś próbował narzucić ograniczenia w tej sferze, słusznie uznano by to powszechnie za całkowity absurd.
Kanoniczna argumentacja za wprowadzeniem jakiegoś systemu kierowania gospodarką na poziomie globalnym opiera się na dwóch klasach problemów. Pierwsze dotyczą globalnego dobra (albo zła) publicznego: takich polityk, które są korzystne dla świata jako całości, chociaż w danym kraju korzyści z nich są małe lub żadne. Najlepszym przykładem jest tu kontrola emisji gazów cieplarnianych. Druga klasa problemów dotyczy merkantylistycznej polityki zubażania sąsiadów: działań, które przynoszą korzyści w kraju o tyle, o ile szkodzą innym – a przy okazji obniżają globalną wydajność. Klasycznym przykładem takiej polityki jest budowanie kartelu wokół jakiegoś dobra rzadkiego, by zmusić partnerów handlowych do zaakceptowania monopolistycznych cen.
Powyższe sytuacje stanowią niezbity argument na konieczność wypracowania formy kierowania gospodarką na poziomie globalnym. Jednak dziś decydenci zajmują się problemami, które rzadko kiedy pasują idealnie do jednej lub drugiej kategorii. Dopłaty, polityka przemysłowa, cła chroniące miejsca pracy, inne środki walki z niepokojącymi zjawiskami społecznymi i zdrowotnymi, dziurawe regulacje sektora finansowego, błędna polityka fiskalna (przesadne zaciskanie pasa) – wszystkie te sprawy nie mieszczą się ani w koszyku polityk dotyczących globalnego dobra lub zła publicznego, ani polityk zubażania sąsiadów.
czytaj także
Niektóre z wymienionych polityk de facto prowadzą państwa do zubażania samych siebie. Inne przynoszą w kraju korzyści, ale nie dlatego, że przerzucają koszty na inne państwa, tylko dlatego, że likwidują pewne rzeczywiste wypaczenia rynku lub realizują słuszne cele społeczne. Jeśli dziś w polityce międzynarodowej panuje zamęt, to dlatego, że wiele polityk wprowadzanych przez poszczególne państwa stało się przedmiotem międzynarodowych uzgodnień za sprawą przypadku lub lobbingu, a nie ze względu na rzeczywistą ekonomiczną potrzebę.
Weźmy na przykład tłumaczenia Trumpa, że musi wprowadzić cła, by chronić bezpieczeństwo narodowe swojego państwa. Jeśli – jak ocenia wielu komentatorów – cała ta argumentacja jest bezpodstawna, to konsekwencje błędnej polityki przede wszystkim odczują same Stany Zjednoczone. Innymi słowy, nowe cła okażą się polityką zubażania samego siebie. Jeśli zaś damy Trumpowi kredyt zaufania i uznamy, że być może rzeczywiście można tu mówić o obronie interesu bezpieczeństwa narodowego, to najwłaściwszą rzeczą byłoby traktować decyzję o wprowadzeniu opłat na importowane towary jako element polityki wewnętrznej.
czytaj także
Zanim dana polityka zostanie wprowadzona w życie, nie sposób stwierdzić, czy należy ona do jednej z kategorii, które powinny podlegać regulacjom na poziomie globalnym. A gdyby nawet dało się to zrobić, to nie wydaje się rozsądne, by ostateczne rozstrzygnięcia tej kwestii miały podejmować jakieś międzynarodowe podmioty. Nawet gdy jakaś polityka jest nietrafna – na przykład cła mające służyć poprawie bezpieczeństwa narodowego – to państwom demokratycznym powinno się z zasady pozwolić popełniać własne błędy. Nadanie międzynarodowej biurokracji uprawnień do tego, by zabraniała niepodległym krajom szkodzić sobie samym w sytuacji, kiedy występują znaczne niejasności, nie wydaje się właściwe. Stwarzałoby to również niebezpieczny precedens dla innych obszarów.
Państwom demokratycznym powinno się z zasady pozwolić popełniać własne błędy.
W przypadku bezpieczeństwa narodowego zasady Światowej Organizacji Handlu są niejasne i do tej pory nie sprawdzono ich w praktyce. Stosowne zapisy wydają się dawać duże pole do interpretacji. Artykuł XXI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1947 (GATT) stwierdza, że „żadne z postanowień niniejszego układu nie będzie interpretowane jako (…) stanowiące przeszkodę w podejmowaniu przez jakąkolwiek układającą się stronę wszelkich działań, jakie uważa ona za niezbędne do ochrony swych żywotnych interesów bezpieczeństwa”. Mimo to Światowa Organizacja Handlu ostatnio stanęła na stanowisku (w sprawie niedotyczącej Stanów Zjednoczonych), że może rewidować decyzje poszczególnych państw w tym zakresie i oceniać ich zasadność. Nie będzie dla nikogo zaskoczeniem, że rozstrzygnięcie to zostało skrytykowane przez USA.
Entuzjaści kierowania gospodarką na poziomie globalnym muszą pogodzić się z faktem, że większość szkód we współczesnej gospodarce światowej – tak jak w przypadku ceł Trumpa – powstaje w wyniku błędów na poziomie krajowym, a nie z powodu braku współpracy międzynarodowej. Cła Trumpa są przykładem złej polityki nie dlatego, że szkodzą innym państwom, tylko dlatego, że nakładają znaczące koszty na gospodarkę samych Stanów Zjednoczonych.
czytaj także
Chcąc zapobiegać takim porażkom w polityce krajowej, nie można liczyć wyłącznie na struktury międzynarodowe. Są one tak samo narażone na przejęcie przez jakąś grupę wpływów co instytucje krajowe, a mają znacznie mniejszy mandat demokratyczny. Zewnętrzne przepisy mogą wręcz pogłębiać krajowe błędy polityczne, kiedy wzmacniają określone sojusze dystrybucyjne kosztem ogółu społeczeństwa.
Najlepszy możliwy wariant moglibyśmy nazwać „kierowaniem gospodarką na poziomie globalnym, które usprawnia demokrację” w odróżnieniu od takiego zarządzania, które usprawnia globalizację. Taki prodemokratyczny system globalnego nadzoru nad gospodarką pozostawiałby regulacjom wewnątrzpaństwowym większość działań politycznych, które nie dotyczą kategorii globalnego dobra publicznego lub nie są polityką zubażania sąsiadów. Kierowanie gospodarką na poziomie globalnym ograniczałoby się do wymogów proceduralnych – takich jak wymóg transparentności, odpowiedzialności, włączania stosownych interesariuszy, opierania się na dowodach naukowych/ekonomicznych. Celem takiego ponadpaństwowego zarządzania byłoby wzmacnianie wewnętrznych demokratycznych procesów podejmowania decyzji – bez uprzedniego determinowania wyniku debaty.
Tegoroczne Davos to dobre podsumowanie stanu globalizacji AD 2019
czytaj także
Wątpię, czy takie zarządzanie w wersji light miałoby jakikolwiek wpływ na bezmyślną politykę Trumpa. Ale przynajmniej pozbawiłoby go (i innych natywistów) podstaw do ciągłego narzekania na to, że WTO i inne organizacje międzynarodowe depczą suwerenność jego państwa.
**
Copyright: Project Syndicate, 2019. www.project-syndicate.org. Z angielskiego przełożył Maciej Domagała.
