Niemiecki rząd nie wykazuje żadnej chęci podzielenia się krociowymi zyskami z tymi, których niedola im te zyski przyniosła.
Maurizio Ferrera: Pisał pan ostatnio o pogłębiających się podziałach między północą a południem Europy. Jako jeden z nielicznych wpływowych przedstawicieli niemieckiej inteligencji otwarcie krytykuje pan niemiecki rząd i jego stanowisko w sprawie Unii gospodarczej i walutowej (UGW). Czy istnieje, pana zdaniem, jakiś związek między dysfunkcjami UGW a kryzysem społecznym i politycznym, szczególnie na południu Europy?
Claus Offe: Jak najbardziej. Reżim waluty euro, w ramach którego funkcjonuje obecnie 19 zupełnie odmiennych gospodarek, jest w oczywisty sposób dysfunkcyjny. Zakładano i obiecywano, że euro będzie służyć ich konwergencji, tymczasem jest przeciwnie. Euro coraz mocniej dzieli Europę ekonomicznie i politycznie: jedni wygrywają, inni przegrywają, a przepaść między nimi rośnie.
Tym, którzy przegrywają, euro wiąże ręce, a dotyczy to szczególnie krajów śródziemnomorskich. Nie mogą one podnosić swojej konkurencyjności przez dewaluację krajowego pieniądza, bo już go nie mają. Dostosować swą gospodarkę do wymogów konkurencji mogą więc wyłącznie drogą dewaluacji wewnętrznej: obniżając zarobki i wysokość różnych świadczeń i emerytur oraz tnąc wydatki publiczne, szczególnie na cele społeczne. To z kolei hamuje wzrost gospodarczy, spowalnia tworzenie nowych miejsc pracy i ogranicza szanse na zmniejszenie długu publicznego poprzez dywidendę fiskalną – dodatkowe wpływy do budżetu, której źródłem byłby wzrost. Dziś gospodarka Włoch nadal jest o 8 procent mniejsza niż w 2008 roku. I mimo tych wszystkich zabiegów nadal nie udało się tam obniżyć jednostkowych kosztów pracy – a to od nich przede wszystkim zależy konkurencyjność w międzynarodowym handlu. Jednocześnie warunki życia przeciętnych obywateli znacznie się pogorszyły, a za tym idzie niezadowolenie społeczne, resentyment i protesty społeczne – gniewne, choć często źle skierowane. Gospodarki, które przegrywają, nie mają też prawa ustanawiać własnych celów inflacyjnych, bo to również jest wyłączną domeną Europejskiego Banku Centralnego. Dalej, ten sam bank ustalił rekordowo niski poziom stóp procentowych, znów z korzyścią dla zwycięzców, ponieważ niskie odsetki ułatwiają im obsługiwanie własnego długu publicznego. Eksperci podają na przykład, że za sprawą niskich stóp procentowych dług publiczny Niemiec skurczył się od 2007 o 294 miliardy euro – to w przybliżeniu tyle, ile wynosi roczny budżet tego państwa! Strefa euro przynosi krajom zwycięskim jeszcze inną korzyść: działa jak swego rodzaju subwencja eksportowa, ponieważ dla wspólnej waluty stosuje się również wspólny kurs wymiany.
Gdyby nie było euro, wartość nowej niemieckiej marki niepomiernie by wzrosła względem innych walut, a to doprowadziłoby do załamania tych gałęzi niemieckiego przemysłu, które produkują na eksport. Nic zatem dziwnego, że zwycięzcy – a przede wszystkim Niemcy – mają obsesję na punkcie żelaznych reguł i polityki oszczędności. Jednocześnie niemiecki rząd nie wykazuje żadnej chęci podzielenia się krociowymi zyskami z tymi, których niedola im te zyski przyniosła. Wszystko to razem przywodzi na myśl to, co węgierski historyk Karl Polanyi pisał o „istnej otchłani ludzkiego poniżenia” w epoce wczesnego kapitalizmu, nazywając go „szatańskim młynem”. Ów młyn jest „szatański” szczególnie przez to, że nikt – ani zwycięzcy, ani przegrani – nie może racjonalnie wybrać drogi wyjścia ze strefy euro ani na poważnie rozważać takiej ewentualności. Bez względu na to, co mówią dziś demagodzy, jednostronne opuszczenie unii gospodarczej i walutowej jest nie do pomyślenia ze względu na gigantyczne szkody, jakie taka decyzja spowodowałaby w gospodarce. Dopóki zatem nie znajdziemy sposobu na rzetelną reformę i jakiś rodzaj zadośćuczynienia przegranym, dopóty wszyscy pozostaniemy uwięzieni w tym „młynie”. A im dłużej on działa, im więcej szkód przysparza przegranym, a zysków zwycięzcom – i tym trudniej z politycznego punktu widzenia przeprowadzić poważną reformę, która otworzyłaby drogę do prawdziwej konwergencji. Taka reforma – w połączeniu z programami inwestycyjnymi finansowanymi na wielką skalę przez zwycięzców w krajach przegranych – to nadal jedyna racjonalna droga wyjścia z tej matni dla wszystkich. Jednak wydaje się, że mamy coraz mniej czasu na poszukiwanie takiej drogi.
Ta sama logika wydaje się obecna od samego powstania UGW. Czy nie jest tak, że pewne instytucjonalne reformy wprowadzone zaraz po 2010 roku – na przykład tak zwany „pakt fiskalny”, wzmocnienie ponadnarodowych mechanizmów kontroli i uzależnienie pomocy od spełnienia rygorystycznych warunków, względnie wprowadzenie demokratycznych potworków, takich jak podejmowanie decyzji „odwróconą kwalifikowaną większością” głosów w kwestiach fiskalnych i makroekonomicznych – spotęgowało tylko dysfunkcje strefy euro?
Bezwzględnie. Powszechnie wiadomo, że te nowe narzędzia wymuszania „dyscypliny”, kontroli i polityki oszczędności przynoszą efekty przeciwne do zamierzonych. Jednak Unia Europejska, permanentnie (i bez wątpienia słusznie) obawiając się destabilizujących katastrof, jakie mogą na nią ściągnąć „rynki”, nie ma do dyspozycji żadnych innych narzędzi niż te, które wymieniłem – i tylko te narzędzia daje do ręki stronom umów między jej krajami członkowskimi. Utwierdza to ludzi w przekonaniu, że „Bruksela” jest jakimś ponadpaństwowym ośrodkiem władzy, który narzuca państwom twarde reguły, a sam nie podlega demokratycznej kontroli. Dziś widzimy na własne oczy, co się dzieje w państwach członkowskich, kto zaczyna wygrywać wybory tam, gdzie Unia narzuca taki gospodarczy i monetarny reżim. Państwa UE nie mają narzędzi radzenia sobie z tragicznymi niekiedy konsekwencjami własnego systemu monetarnego. Gdyby Unia była demokratycznym (podkreślmy!) państwem federalnym, odpowiednią polityką podatkową mogłaby prowadzić redystrybucję zasobów ponad granicami państw narodowych. Mogłaby zatem choć w części rekompensować straty, jakie systematycznie ponoszą niektóre kraje. W obecnym instytucjonalnym kształcie Unii daleko jednak do takiej możliwości.
Zapytajmy wobec tego: cui prodest? Komu to służy? Kto czerpie korzyści z unii gospodarczej i walutowej? I czy pana zdaniem można mówić o jakiejś świadomej strategii sprawowania władzy?
Jak już mówiłem, głównym beneficjentem instytucjonalnej architektury UGW i mechanizmów wdrożonych po 2008 roku są Niemcy. Nie musi to jednak wynikać z tego, co nazywa pan „świadomą strategią sprawowania władzy” czy z jakiegoś spisku rządzących. Władza, jak powiedział politolog Karl Deutsch, oznacza, że nie trzeba się uczyć; można sobie pozwolić na ignorowanie sygnałów z rzeczywistości. W tym sensie niemiecka władza oznacza, że niemieckie elity polityczne (a także, dodajmy, znaczna i źle poinformowana część ogółu społeczeństwa) opierają się propozycjom reform, które naprawiłyby najgorsze patologie instytucjonalne unii gospodarczej i walutowej. Niemcy jako największa i jedna z najbogatszych gospodarek strefy euro, jak najbardziej mogą sobie pozwolić na takie reformy. Co więcej, reformy te są konieczne, jeśli UGW ma stać się systemem trwałym i inkluzywnym.
Niemcy są największym krajem członkowskim UE i motorem europejskiej gospodarki. Można by więc chyba oczekiwać, że będą pełnić rolę życzliwego hegemona; że będą w stanie pogodzić własne, krajowe interesy z interesami innych państw, a przede wszystkim z długoterminową gospodarczą i polityczną stabilnością UE?
Odkąd rozpoczął się cały ten długi kryzys, Niemcy w dużym stopniu uchyliły się od odpowiedzialności za Europę i przed Europą. Obsesja rządu Niemiec na punkcie reguł, oszczędności i obwarowywania pomocy twardymi warunkami jest za to głównym motorem „rozjeżdżania się” gospodarek należących do UGW i to ona przede wszystkim odpowiada za destrukcyjne wstrząsy społeczne w krajach południa Europy. Niemcy narzucają innym własny model ekonomiczny i społeczny kierując się fałszywym założeniem, które można by nazwać „teorią kwiatów doniczkowych”. Ta teoria oddaje mentalność zwycięzców. Zwycięzcy mówią: zasady, które w „naszym” przypadku okazały się zbawienne, tak samo zadziałają „u was” – musicie się tylko przemóc i postępować zgodnie z „naszymi” regułami. Oczekujemy, a wręcz żądamy, że je przyjmiecie i będziecie ich przestrzegać. To wygląda tak: jeśli użyje się tych samych nasion, tego samego nawozu, itd., kwiaty w osobnych doniczkach będą się rozwijać podobnie. Problem z tą wygodną mentalnością polega na tym, że kwestionuje i pomija systemową współzależność między doniczkami. Jest na to doskonałe intelektualne antidotum, które zwięźle wyrazili Mathijs i Blyth, często cytowani w literaturze naukowej poświęconej UE: „Strefa euro jako całość nie może upodobnić się do Niemiec. Niemcy mogły być Niemcami tylko dlatego, że inne państwa nie były takie jak one”. Niemcy są Niemcami, możemy jeszcze dodać, ponieważ czerpią niewspółmiernie duże korzyści z przynależności do Unii i z współzależności między jej członkami – to nie są więc identyczne kwiaty w osobnych doniczkach, ale wiele różnych kwiatów zasadzonych w jednej.
W „teorii kwiatów doniczkowych” najważniejsze są zasady i procedury podejmowania decyzji. Niemieckim elitom i elitom Północy przyświeca motto pacta sunt servanda – umów należy dotrzymywać. I to samo w sobie nie jest niczym zdrożnym, tyle że prawo rzymskie znało też klauzulę rebus sic stantibus: zastrzeżenie, że zobowiązania wynikające z umowy mogą nie zostać wypełnione, jeśli okoliczności znacznie się zmienią. Tylko ius cogens, bezwzględnie wiążąca norma prawna, wywiedziona z fundamentalnych zasad, jest kategoryczna i nie dopuszcza odstępstw. Czy można powiedzieć, że w czasach kryzysu zapomniano o tym najzupełniej oczywistym rozróżnieniu? A może nie uwzględniono go już w pierwotnych założeniach unii gospodarczej i walutowej?
Tym pytaniem dotykamy bardziej złożonej kwestii: relacji między zasadami a decyzjami. Zasady życia społecznego i politycznego nie są w żadnym sensie dane z góry; stworzyli je ludzie i to ludzie podjęli w którymś momencie decyzję, że będą się do nich stosować. Konsekwentne przestrzeganie zasad może skutecznie zwalniać z konieczności podejmowania decyzji. Aktorzy społeczni mogą jednak postanowić, że złamią jakąś zasadę zamiast się do niej zastosować. Niekiedy mają dobre powody, by tak zrobić, na przykład w sytuacjach, które nie pozwalają powołać się na zastrzeżenie rebus sic stantibus. Może się na przykład okazać, że zasady są niesprawiedliwe, że faworyzują jedną ze skonfliktowanych stron. Notabene: sam fakt, że wszyscy grają według tych samych reguł, nie oznacza jeszcze, że warunki są równe dla wszystkich. Jeśli takich przesłanek nie ma, wówczas zasady należy egzekwować. Jednak próba egzekwowania zasad może się nie powieść; może też sama w sobie naruszać jakieś inne zasady. Ostatecznie chodzi bowiem o to, czy uznamy słuszność powodów, którymi kieruje się każda ze stron. Taki konflikt można rozwiązać przez nagięcie czy tymczasowe zawieszenie zasad – po to, by uniknąć ich łamania – albo przez zmianę tych zasad, czyli reformę. Ktoś, kto się twardo upiera, że zasady są dane raz na zawsze i niepodważalne, być może kieruje się nie tyle szczerym szacunkiem do zasad, co własnym interesem, bo te zasady mu akurat sprzyjają. Wszystkie te uwarunkowania można bez trudu rozpoznać w codziennych debatach i konfliktach dotyczących integracji europejskiej i polityki strefy euro.
Innym dogmatem neoliberalnej doktryny jest przekonanie, że nie można oddzielić kontroli od odpowiedzialności: ten, kto podejmuje decyzję, ponosi też całą odpowiedzialność za jej skutki. To oczywiście licha socjologia. Czy bowiem w systemie tak złożonym jak UGW można rozpoznać skutki polityki wewnętrznej państwa na tyle precyzyjnie, by na tej podstawie podejmować decyzje polityczne? Czy można ustalić, które dokładnie efekty są wynikiem polityki wewnętrznej, a zatem stroną odpowiedzialną za nie jest kraj, który tę politykę prowadził? Oprócz tego, z samej natury wszelkich interakcji społecznych, ani nie jesteśmy nagradzani za wszystkie pozytywne efekty, jakie nasze działania przynoszą innym, ani nie musimy wynagradzać innym ludziom wszystkich ujemnych skutków naszych działań. Nie neguję, rzecz jasna, że istnieje wiele sfer, gdzie polityka wewnętrzna może bardzo dużo zmienić, i z tego względu cała odpowiedzialność może spadać na rząd krajowy. Wiemy ponadto, że kiedy wybuchł kryzys, niektóre rządy posuwały się nawet do oszukiwania Brukseli. Czy jednak niemieccy przywódcy, w tym społeczne, medialne i intelektualne elity, nie przekraczają moralnych i politycznych granic tego co dopuszczalne, gdy posługują się kategoriami „świętych” i „grzeszników”?
W zupełności się zgadzam. To pytanie znów nas kieruje ku filozofii prawa: w jakim stopniu można obarczać aktorów odpowiedzialnością za nieszczęścia i za korzyści, jakie są ich udziałem? Znów: zwycięzcy przypisują swoje osiągnięcia własnym talentom i ciężkiej pracy, a przegrani lubią uchodzić za ofiary niesprzyjających okoliczności, na które nie mają wpływu. Zwycięzcy wytykają przegranym łamanie nakazów rozsądku i moralności, przegrani zaś uważają, że zwycięzcy zawdzięczają swój sukces albo czystemu szczęściu, albo temu, że bogacą się kosztem innych. Te sprzeczne interpretacje trzeba rozstrzygać każdą z osobna, przyglądając się konkretnym argumentom i okolicznościom konkretnych spraw. Trzeba przy tym uważać, aby wersja wydarzeń, jaką opowiadają zwycięzcy, nie zdominowała całkowicie wszystkich innych opowieści i ram pojęciowych, a często właśnie tak się dzieje w wielojęzycznej, a przez to rozczłonkowanej, sferze publicznej Unii Europejskiej.
Niemieckie ujęcie zagadnień UGW i UE często charakteryzuje się i krytykuje jako obsesję na punkcie „porządku”. Ekonomiczna doktryna ordoliberalizmu, uświęcona przez protestanckich uczonych i polityków w pierwszych latach RFN tuż po wojnie, czerpała przecież inspirację z głębokiego przekonania, że stabilny i odporny na zawirowania porządek społeczny najlepiej oprzeć na niewzruszonych zasadach, ograniczając do minimum uznaniowe decyzje i interwencje aktorów biznesowych bądź państwowych, czy wręcz zupełnie ich zabraniając. Ta doktryna zawsze przywodzi mi na myśl opowieść Bertolta Brechta z tomu Flüchtlingsgespräche – to zbiór rozmów z uchodźcami, którzy w latach 30. ubiegłego wieku opuścili nazistowskie Niemcy. Jeden z rozmówców jest profesorem fizyki, a drugi robotnikiem, metalowcem. Robotnik podsumowuje cała rozmowę o naturze porządku: „Można to ująć w ten sposób. Tam, gdzie nic nie jest na swoim miejscu, panuje nieład. Ale porządek panuje tam, gdzie na swoim miejscu jest nic”. Profesor się z nim zgadza: „Porządek jako zjawisko polega na braku czegoś”. By to zilustrować: Jak niedawno pisano na łamach „Financial Times” (6 maja 2018), wzorem oszczędności i odpowiedzialności fiskalnej był rumuński dyktator Nicolae Ceausescu, który w 1989 roku szczycił się nadwyżką budżetową rzędu 9 miliardów dolarów. Pod koniec roku jego reżim upadł z dnia na dzień, a on sam stracił życie.
***
Rozmowa odbyła się z okazji konferencji „Reakcje kultur ekonomicznych na politykę kryzysu w Europie: na przykładzie rozbieżności między Niemcami a Włochami”, która odbyła się między 25 a 27 czerwca 2018 r. w ośrodku Villa Vigoni. Konferencję przygotowali Christian Joerges (Hertie School of Governance, Berlin) oraz Josef Hien (Universitá degli Studi, Mediolan) przy wsparciu DAAD.
Przeł. Marek Jedliński
