Nie oczekujmy od systemu emerytalnego, że naprawi wszystkie błędy rynku pracy, polityki opieki. Krzysztof Hagemejer i Michał Polakowski polemizują z raportem Fundacji Kaleckiego „Jak uniknąć katastrofy? Perspektywy polskiego systemu emerytalnego.”
Funkcjonowanie polskiego systemu emerytalnego jest przedmiotem dyskusji zataczającej coraz szersze kręgi. Propozycje zmian padały ze strony środowisk tak liberalnych, jak i lewicowych, również rząd Prawa i Sprawiedliwości aktywnie wziął udział w tej debacie. Obniżenie wieku emerytalnego zostało już wprowadzone w życie, natomiast los pozostałych środków z OFE jest jeszcze niewiadomą.
czytaj także
Tekst Dariusza Standerskiego (i raport Fundacji Kaleckiego, którego współautorem jest Filip Konopczyński) przedstawiają polski system emerytalny, a ściślej mówiąc jego część obsługiwaną przez ZUS, jako zmierzający do nieuchronnej katastrofy. Odpowiedzią na ryzyko tej katastrofy ma być propozycja „zmiany systemowej” poprzez wprowadzenie emerytury obywatelskiej i „wspieranego instytucjonalnie przez państwo” elementu dobrowolnego oszczędzania na starość. Wydaje się, że o ile intencje autorów są jak najbardziej słuszne, o tyle ich diagnoza „katastrofy” jest nie do końca trafiona, a przedstawione recepty nie spowodują, że system emerytalny jako taki przestanie być mniej kosztowny.
Zacznijmy od paradoksu. W każdym systemie emerytalnym tkwi wewnętrzna sprzeczność. Z jednej strony system emerytalny powinien być stabilny, bo to jedyny sposób, aby zbudować zaufanie do instytucji nim zarządzających. Ono z kolei jest niezbędne, by skłonić uczestników systemu do płacenia składek przez kilkadziesiąt lat, czego rezultatem byłaby adekwatna emerytura. Z drugiej strony systemy emerytalne muszą ulegać częstym zmianom, by dostosować je do zmieniających się warunków: demograficznych, rynku pracy czy koniunktury gospodarczej, ale również do zmieniających się poglądów społeczeństwa na to, czy i jak gwarantować najstarszym jego członkom bezpieczeństwo dochodowe na starość.
Źródła obecnych problemów finansowych systemu emerytalnego
Reforma emerytalna opracowana w latach 1996-1998 i wprowadzana od 1998 roku, łącząca ściśle wysokość emerytur z zarobkami z przeszłości i eliminująca w znacznym stopniu redystrybucję – a przede wszystkim ochronę osób o krótkim stażu i niskich zarobkach – cieszyła się przed kilkunastu laty znaczącym poparciem. Inna sprawa, że to poparcie wynikało częściowo z niepełnej wiedzy o celach i skutkach takiej reformy.
czytaj także
Koncepcja reformy z 1998 roku była wewnętrznie spójna, a jej celem było radykalne obniżenie świadczeń tak, by nawet w sytuacji niekorzystnych zmian demograficznych nie potrzebne było podnoszenie składek i podatków niezbędnych do sfinansowania przyszłych emerytur. Zbilansowanie – lub nie – jakiegokolwiek systemu emerytalnego zależy tak naprawdę od kilku parametrów. Łączny koszt wypłacanych świadczeń nie może być wyższy niż wysokość przychodów ze składek czy podatków, jakie społeczeństwo chce przeznaczyć na finansowanie emerytur. Koszt ten z kolei zależy wyłącznie od wysokości świadczeń (a więc sposobu obliczania nowych emerytur i sposobu waloryzacji emerytur już wypłacanych) oraz od liczby emerytów (a więc od długości okresu przebywania na emeryturze – zależnego z kolei od faktycznego wieku przechodzenia na emeryturę i umieralności osób w starszym wieku).
Reforma rządu Buzka roku wprowadzana jest stopniowo – wszelkie uprawnienia emerytalne nabyte przez uczestników systemu do końca 1998 roku zostały uhonorowane w postaci kapitału początkowego. Dzięki temu (corocznie waloryzowanemu) kapitałowi początkowemu emerytury roczników przechodzących na emeryturę obecnie i tych, które będą przechodzić na emeryturę przez następne kilkanaście lat, są wciąż wyższe niż docelowe emerytury roczników, które całą karierę zawodową spędzą w zreformowanym systemie. Istniejący deficyt Funduszu Emerytalnego (FE) w ramach FUS wynika przede wszystkim właśnie z tego, że wysokość wypłacanych świadczeń wciąż w znacznym stopniu zależy od reguł obliczania emerytur sprzed reformy. W długim okresie deficyt ten – w proporcji do podstawy wymiaru składek czy w proporcji do PKB – maleje i będzie maleć wraz ze zmniejszaniem się liczby emerytów mających jeszcze uprawnienia emerytalne nabyte w systemie sprzed reformy.
Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę, że powyższa sytuacja rodzi coraz silniej widoczną niesprawiedliwość: każdy kolejny rocznik otrzymuje niższą emeryturę w zamian za taką samą składkę. Jednocześnie, wszelkie nowe pomysły na obniżanie deficytu FE starają się obciążyć przyszłych, a nie obecnych emerytów.
Zmiany wprowadzone do systemu emerytalnego w latach 2011-2013, powodowane były nie tyle chęcią poprawy systemu w sensie jego zdolności do zapewniania świadczeń o wysokości chroniącej przed ubóstwem i zapewniającej godziwy poziom życia na emeryturze, ile wynikały wyłącznie z dążenia do poprawy – w średnim okresie – sytuacji finansów publicznych. Co równie istotne, poza wszystkimi innymi aspektami, podważyły one w sposób trudno odwracalny zaufanie do systemu emerytalnego oraz stworzyły przekonanie, że „wszystko jest możliwe”. Ludzie nie spodziewają się stabilności, nie wiedzą czego się spodziewać w przyszłości – a raczej: nabierają przekonania, że można oczekiwać wyłącznie decyzji pogarszających warunki kontraktu społecznego, który powinien być fundamentem każdego systemu emerytalnego. W tej sytuacji nie można się dziwić, że z obniżonego wieku emerytalnego korzystać chce olbrzymia większość nowo uprawnionych i to jak najszybciej – bez względu na konsekwencje w postaci obniżonych emerytur.
czytaj także
Jednocześnie, do wniosku, że „wszystko jest możliwe” i „wszystko wolno” doszli i politycy, i ci, którzy uważają się za ekspertów, twierdzący, że także w kwestiach systemu emerytalnego można zaproponować nawet bardzo radykalne rozwiązania. Politycy w sposób cyniczny zaczęli używać systemu emerytalnego dla swych celów, czego przykładem jest powrót dawnego wieku emerytalnego – 60 i 65 lat. Decyzja ta musi zostać oceniona jako cyniczna i nieodpowiedzialna – niezależnie od wszelkich zastrzeżeń, jakie należy mieć do sposobu podwyższenia wieku przez rząd PO-PSL i przekonania, że wiele należy uczynić, by stworzyć osobom starszym faktyczne możliwości godziwego zatrudnienia.
Niestety, raport przedstawiony przez Fundację Kaleckiego i podsumowany na portalu Krytyki Politycznej nie tworzy podstaw do rzeczywistej debaty. Jego autorzy krytykują prognozy przygotowane przez ZUS, jednakże sposób, w jaki to czynią, wskazuje na ich niedostateczną znajomość finansów ubezpieczeń społecznych i metodologii prognoz aktuarialnych. Nie dostrzegają oni opisanych powyżej problemów reformy emerytalnej z 1998, dostrzegając je tylko w późniejszych zmianach wprowadzanych przez kolejne rządy. Wreszcie, proponują rozwiązanie w postaci emerytury obywatelskiej połączonej z dobrowolnym oszczędzaniem – rozwiązanie w sumie dużo bardziej liberalne niż reforma z 1999. A czy lepsze niż obecny system z punktu widzenia przeciwdziałania ubóstwu na starość? To zależy przede wszystkim od wysokości proponowanej emerytury obywatelskiej (powinna być na poziomie uzgodnionego społecznie relatywnego progu ubóstwa) oraz od tego, czy realne jest stworzenie quasi-dobrowolnego, ale faktycznie powszechnego systemu oszczędzania emerytalnego. A także, na ile możliwe jest skłonienie do uczestnictwa w nim pracodawców.
czytaj także
Podkreślmy, że emerytura obywatelska jest w Polsce niezbędna nawet bez znoszenia systemu składkowego – jako część systemu emerytalnego, która realizuje jeden z dwóch podstawowych celów każdego systemu emerytalnego, tzn. przeciwdziałanie ubóstwu na starość. Obecny system emerytalny nie będzie w przyszłości tego celu realizował. Jak realizować cel drugi – zapewnienie na starość godziwego poziomu życia – pozostaje pytaniem otwartym. Przy obecnym poziomie składki dzisiejszy system zrealizuje ten cel tylko dla wybranych, ważnym pytaniem jest jednak, czy dobrowolne oszczędzanie zwiększy ilość środków przeznaczanych na emerytury. Można mieć co do tego wątpliwości – a wyższe emerytury będziemy mieli tylko wówczas, jeśli wyższe będą nakłady w postaci płaconych składek czy podatków.
Emerytura obywatelska jest w Polsce niezbędna nawet bez znoszenia systemu składkowego.
Nieodpowiedzialna jest część propozycji zakładająca, że do emerytury obywatelskiej uprawnione będą kobiety począwszy od 60. roku życia. Gdyby tak się stało, możliwa wysokość emerytury z pewnością nie będzie przeciwdziałać ubóstwu na starość. Wiek kobiet i mężczyzn uprawniający do takiej emerytury musi być jednakowy i znacząco wyższy niż 60 lat. Co ważne, zrównywaniu wieku emerytalnego musi towarzyszyć realna zmiana w obszarze opieki i nieodpłatnej pracy – łagodząca napięcie pomiędzy pracą zawodową a innymi jej formami, jak i zrównująca role kobiet i mężczyzn.
Kluczową kwestią jest, jak proponowaną zmianę wprowadzić. Jakie roczniki były zmianą objęte? Tylko te nowo wchodzące na rynek pracy? Od jakiej granicy wieku? A może zrównamy od razu emerytury wszystkich do poziomu emerytury obywatelskiej? Wbrew pozorom to nie są tylko techniczne pytania. W wariancie ekstremalnym, obejmując wszystkich emerytów nowym systemem emerytalnym, należałoby obniżyć świadczenia tym osobom, których obecna emerytura przewyższa poziom świadczenia powszechnego. W drugim ekstremalnym wariancie, obejmujemy systemem osoby dopiero wchodzące na rynek pracy, co z kolei nie wpłynie dodatnio na sytuację finansów publicznych, o którą autorzy tak się martwią.
W propozycji Fundacji Kaleckiego rzucają się w oczy trzy powiązane kwestie. Po pierwsze, tempo proponowanych zmian. Autorzy zakładają, że tak fundamentalna reforma zostanie przygotowana i wdrożona w zaledwie kilka lat. Tu znów musimy wrócić do kwestii zaufania obywateli do stabilnego systemu emerytalnego, a jednocześnie dążyć do standardu, w którym fundamentalne reformy emerytalne negocjowane są i wdrażane nie z dnia na dzień, lecz w dłuższym okresie.
Po drugie, koszty przejścia wynikające z obecności praw nabytych w obecnym systemie emerytalnym. Pomijając kwestię, że nigdzie na świecie nie dokonano przejścia z dojrzałego systemu repartycyjnego do hojnego systemu uniwersalnego właśnie z powodu praw nabytych obywateli (zredukujmy ten problem chwilowo tylko do kwestii politycznej), nie dokonuje jej się przede wszystkim z powodu gigantycznych kosztów budżetowych. Tym bardziej w sytuacji, w której obecny system ma bieżący deficyt.
Po trzecie, propozycja ta dość lekko podchodzi do problemu tworzenia nieobowiązkowych programów pracowniczych czy innych form zorganizowanego oszczędzania na starość. Funkcjonowanie programów pracowniczych, zwłaszcza w ich wczesnej fazie, wiąże się najczęściej z odpisami podatkowymi (od przychodów pracowników, pracodawców lub obydwu stron), a niekiedy wręcz z bezpośrednimi dopłatami do kont emerytalnych. Co więcej, w porównaniu do innych form oszczędzania, zorganizowane oszczędzanie na starość jest preferencyjnie traktowane przez system podatkowy (nieopodatkowane lub opodatkowane niższą stawką na etapie odprowadzenia składki albo zysku, albo wypłaty). Oba te typy preferencji stanowią niezrealizowany przychód budżetowy.
Trzeba także podkreślić, że programy pracownicze miały szanse na zaistnienie w gospodarkach europejskich, w których centralną rolę pełnią (do niedawna pełniły) ponadzakładowe układy zbiorowe. Elementem nieodzownym takiego rozwiązania jest zatem dialog społeczny, zwłaszcza na poziomie branży.
Czy polski system emerytalny może wyglądać jak duński, jak chcieliby tego autorzy raportu? Na pewno nie w zakładanej przez nich perspektywie czasowej, bo w rzeczywistości system duński jest znacznie bardziej skomplikowany i podlegał on drobnym, lecz kumulatywnym zmianom przez kilkadziesiąt lat. Co więcej, koszt odliczeń podatkowych na cele emerytalne zaczyna odgrywać tak dużą rolę, że upatruje się w nim potencjalnych przyczyn niestabilności finansów publicznych Danii w najbliższych trzech dekadach. Rola prawdziwie uniwersalnego elementu jest tam minimalna (mniej niż 20% przeciętnego wynagrodzenia przy podnoszonym wieku emerytalnym wynoszącym obecnie 65 lat, a rosnącym do 67 lat), a hojność tego systemu wynika z istnienia wielu innych jego elementów. Po pierwsze, w I filarze istnieje także element składkowy i kapitałowy, w ramach których dokonuje się redystrybucja: budżet państwa odprowadza większość składki dla osób pobierających świadczenia (również niewielki udział w dochodzie emerytalnym). II filar to quasi-obowiązkowe programy pracownicze, w których składka wynosi od 10 do 17 proc. (!) wynagrodzenia i jest preferencyjnie traktowana przez system podatkowy. Uczestniczą w tym filarze niemal wszyscy pracujący. Jednocześnie, zagwarantowana w tym filarze jest minimalna stopa zwrotu, rozwiązanie którego nigdy nie było nawet w polskim obowiązkowym II filarze (OFE).
Składkę zdrowotną trzeba zwiększyć, a Schetyna opowiada rzeczy kuriozalne
czytaj także
Hojność duńskich emerytur jest zatem w znacznej mierze funkcją wysokich składek i systemu, który premiuje zatrudnienie bez długich przerw. Dodajmy tylko, że łączne wydatki z publicznego i prywatnego komponentu systemu emerytalnego stanowiły w 2013 roku ponad 15 proc. duńskiego PKB (1/3 tych wydatków pochodzi z elementu prywatnego), co lokuje to państwo wśród europejskich liderów. Kluczowy jest także wysoki wiek emerytalny, który został powiązany z rosnącą długością życia – co dekadę wiek emerytalny będzie podlegał podwyższeniu. Ten parametr, w połączeniu z ograniczaniem hojności świadczeń w przyszłości, ma przyczynić się do spadku przyszłych wydatków na emerytury.
czytaj także
Inne obszary polityki społecznej, zwłaszcza polityka opieki (najwyższy odsetek w Unii dzieci objętych opieką żłobkową i przedszkolną), polityka rynku pracy (słynne flexicurity, lecz z mniejszą elastycznością rynku pracy niż uważa wielu komentatorów), ale także polityka zarządzania wiekiem w przedsiębiorstwach w połączeniu z polityką gospodarczą sprawiają, że długa praca jest możliwa. Wreszcie, za sukcesem systemu emerytalnego stoją silni partnerzy społeczni, którzy negocjują między sobą i honorują swoje porozumienia. W takim układzie rolą państwa nie jest wdrażanie tych ustaleń, lecz umożliwianie dialogu. Z takiej perspektywy trudno nawet porównywać potencjał polskich partnerów społecznych, którzy mieliby między sobą negocjować warunki funkcjonowania programów emerytalnych, zwłaszcza w sektorach, które cechuje prekaryzacja pracy, niskie uzwiązkowienie i brak reprezentacji pracodawców.
O ile kluczowe jest powiązanie ze sobą poszczególnych polityk społecznych, nie oczekujmy od systemu emerytalnego, że naprawi wszystkie błędy rynku pracy, polityki opieki itd. Przy okazji – propozycja jednolitej daniny jest z tej perspektywy tylko półśrodkiem – w istocie powinniśmy dążyć do tego, by funkcjonalne ekwiwalenty pracy etatowej były tak samo traktowane z perspektywy danin, wynagrodzeń, świadczeń, urlopów i innych pochodnych praw. Zgadzamy się, że zagwarantowanie minimalnego poziomu życia na emeryturze jest kluczowe, lecz nie poprzez używanie w tym celu straszaka w postaci „katastrofy emerytur”. Zamiast ponownie przekazywać pieniądze prywatnemu sektorowi emerytalnemu, użyjmy tych środków do finansowania żłobków, świetlic, profilaktyki zdrowotnej i poprawy warunków pracy, w tym zwłaszcza podnoszenia wynagrodzeń. Jeśli chcemy wyższych emerytur dla wszystkich, pogódźmy się z wyższym wiekiem emerytalnym, wyższymi składkami lub deficytem ubezpieczeń społecznych, pokrywanym z podatków.
***
Dr Krzysztof Hagemejer jest ekspertem Fundacji ICRA i posiada ponad 20 lat doświadczenia pracy w Międzynarodowym Biurze Pracy w Genewie. Specjalizuje się w ekonomicznych i finansowych aspektach polityki społecznej, a zwłaszcza w monitorowaniu ich adekwatności i stabilności, jak również w tworzeniu potencjału aktorów w tych obszarach. Dr Krzysztof Hagemejer wykłada na Uniwersytecie w Maastricht a także w Collegium Civitas w Warszawie oraz na Bonn-Rhein-Sieg University of Applied Sciences w Niemczech, gdzie jest Profesorem Honorowym.
Dr Michał Polakowski, współzałożyciel Fundacji ICRA, zajmuje się ekonomią polityczną reform emerytalnych. Na Uniwersytecie Ekonomicznym w Poznaniu realizuje projekt poświęcony reformom emerytalnym w Unii Europejskiej.
Fundacja ICRA i Fundacja im. F. Eberta organizują 16 listopada seminarium Nasze emerytury: reform potrzebujemy z udziałem Janiny Petelczyc, Doroty Szelewy oraz autorów. Centrum Szkoleniowe Sienna (ul. Sienna 73), g. 18.00. Zapisy: [email protected]
