Niedobór środków finansowych w ZUS do roku 2026 osiągnie kwotę do 109,4 mld zł. To znaczy, że nawet poważne cięcia w innych sferach nie wystarczyłyby do pokrycia deficytu wygenerowanego w systemie emerytalnym.
Brytyjski ekonomista, twórca anglosaskiego modelu państwa opiekuńczego William Beveridge w 1942 roku napisał w słynnym raporcie dla rządu brytyjskiego, że „organizacja ubezpieczeń społecznych powinna być traktowana jako jedynie część spójnej polityki społecznego postępu”. Twierdził on, że warunki wojenne (II wojna światowa) wymusiły dokonanie poważnych zmian zamiast zwyczajowego łatania systemu stwarzającego problemy. Kiedy bowiem prowizoryczne naprawy przestają działać, system należy zmieniać w całości. Podobnie jest z obecnym systemem emerytalnym w Polsce.
Wprowadzony 18 lat temu system był odpowiedzią na tragiczną w skutkach i niedającą się utrzymać na dłuższą metę kombinację ciągłego wzrostu składek (z 25 na 45 procent tylko w latach 1982-1993) z jednoczesnym wzrostem dziury budżetowej ZUS, która musiała być uzupełniana z budżetu państwa. Utworzono trzy filary, które wspólnie miały zagwarantować stabilność naszych przyszłych emerytur: I filar w ZUS, II filar w OFE oraz III filar w pracowniczych programach emerytalnych. A później zaczęło się wielkie łatanie. Wyznaczanie i gubienie dróg zmian skutkowało niemal dwiema setkami nowelizacji ustaw emerytalnych i doprowadziło nas do miejsca, w którym systemu trzech filarów nie rozumie już prawie nikt. Eksperci wiedzą tyle, że faktycznie możemy liczyć najwyżej na jeden, tzn. ZUS, który też spina budżet wyłącznie dzięki rosnącym dotacjom państwa. W dodatku mamy gorszą niż w latach 90. sytuację demograficzną – starzejemy się jako społeczeństwo i obecnie trudno mówić o możliwości odwrócenia tego trendu. Rządowy program Rodzina 500+ ma wprawdzie pewien potencjał redukcji ubóstwa, ale jego wpływ na dzietność w średnim i długim okresie wydaje się ograniczony. Mediana wieku naszych obywateli już dziś wynosi 39 lat, a za 13 lat połowa Polek i Polaków będzie miała ponad 45 lat. Liczba emerytek i emerytów wzrośnie o ponad milion w ciągu dekady, do niemal 10 milionów.
Jak uniknąć katastrofy?
W raporcie Fundacji Kaleckiego Jak uniknąć katastrofy? Perspektywy polskiego systemu emerytalnego wraz z Filipem Konopczyńskim prognozujemy, że niedobór środków finansowych w I filarze (czyli w ZUS) do roku 2026 osiągnie kwotę do 109,4 mld zł. To ponad 4 razy więcej niż dzisiejsze nakłady na program Rodzina 500+, a wszystkie koszty z tym związane poniesie ten sam budżet państwa. To znaczy, że nawet poważne cięcia w innych sferach nie wystarczyłyby do pokrycia deficytu wygenerowanego w systemie emerytalnym.
Konieczne byłoby więc zaciągnięcie przez państwo wysokich pożyczek – to samo w sobie nie musi być szkodliwe, ale w tym wypadku trudno byłoby przekonać inwestorów, że bieżące wydatki na emerytury zwrócą się w przyszłości. Finansowanie dziury w ZUS-ie długiem publicznym oznacza zatem łatanie worka bez dna, bez perspektyw na znaczącą poprawę wpływów, gdyż te zależą od wysokości wpłacanych łącznie składek. W efekcie, w ciągu 6-8 lat możemy osiągnąć punkt krytyczny, za którym budżet państwa będzie musiał wziąć na siebie ciężar finansowania naszych emerytur, przy czym należy pamiętać, że będą one coraz niższe. Różne prognozy wskazują, że w przyszłości nawet 50 procent emerytek i emerytów będzie otrzymywać minimalne świadczenia, a według Centrum Adama Smitha nawet 94 procent. Nadchodzą zatem czasy niskich i niepewnych emerytur.
Obecna sytuacja i nadchodzące zagrożenie to wynik nieprzemyślanych i doraźnych działań kolejnych rządów. A co proponuje w tej sytuacji obecny? W lipcu tego roku Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłosiło, że analizuje różne możliwości dodatkowego finansowego wsparcia emerytów otrzymujących najniższe świadczenia emerytalne. Z doniesień prasowych wiemy, że prawdopodobnie chodzi o jednorazowy dodatek, zwodniczo nazywany „500 plus dla emeryta”. W reakcji na nasz raport pani minister Rafalska wskazała zaś, że zmiany na rynku pracy w postaci „ozusowania” umów zlecenia i wzrostu płacy minimalnej znacznie poprawią kondycję ZUS. Do tego cały czas trwają targi z ministrem Morawieckim o podział środków na sumę 180 mld złotych pozostających obecnie w OFE. Wszystkie te działania maskują jednak tylko narastające problemy lub są dalece niewystarczające. Potrzebujemy bowiem zmian systemowych.
W Fundacji Kaleckiego wskazujemy diagnozę oraz recepty na przyszłe zagrożenia i obecne wady systemu. Musimy przede wszystkim pamiętać, jak wiele grup jest dziś w kwestii emerytur dyskryminowanych, zwłaszcza kobiety przerywające pracę, aby zająć się dziećmi (oraz wnukami i innymi osobami zależnymi) i domem, a także młode osoby, które coraz później podpisują oskładkowane umowy w pracy. Już zatem w tej chwili przynajmniej dwie bardzo ważne grupy mają mniejsze szanse na uzyskanie stabilnego zabezpieczenia emerytalnego.
W naszym raporcie proponujemy wprowadzenie systemu składającego się z dwóch elementów: podstawowej emerytury obywatelskiej oraz dobrowolnego indywidualnego planu emerytalnego opartego o ofertę podmiotów publicznych i prywatnych, wspieranych instytucjonalnie przez państwo. Emerytura obywatelska może być wypłacana wszystkim obywatelkom i obywatelom polskim po ukończeniu 60 lat (w przypadku kobiet) lub 65 lat (w przypadku mężczyzn) zamieszkałym przez określony czas (np. 30-40 lat) na terenie RP. Takie rozwiązanie, znane m.in. w Kanadzie i Danii, powinno wiązać emeryturę obywatelską z podatkami. Każda i każdy z nas płaci bowiem podatki, niezależnie od formy zatrudnienia czy wykonywanego zajęcia. Kupno chleba na śniadanie, wpłynięcie wynagrodzenia na konto oraz wszystkie inne czynności uruchamiające obowiązek podatkowy uprawniają nas zarazem do żądania od państwa wykonywania powierzonych mu zadań. Jednym z nich powinno być wzięcie odpowiedzialności za zapewnienie obywatelom-podatnikom godnej podstawy materialnej na starość. Wysokość powszechnej podstawy emerytalnej powinna być przy tym powiązana z wysokością płac w gospodarce – np. poprzez algorytm wiążący ją ze średnim wynagrodzeniem lub płacą minimalną. Ten mechanizm powiązałby bezpośrednio interesy pracowników i emerytów, bowiem lepsza sytuacja pracowników przekładałaby się na wyższe świadczenia emerytalne.
Kiedy uzyskamy pewność, że po osiągnięciu wieku emerytalnego uzyskamy pewien stały, choć niewysoki dochód, zwiększa się – co potwierdzają liczne badania – nasza skłonność do oszczędzania. Przyszłość przestaje być bowiem przerażającą niewiadomą, w której niewiele zależy od nas i która odbiera nam motywację do racjonalnego zachowania na dłuższą metę. Wówczas, jeżeli regulacje prawne (skutkujące wzrostem realnych dochodów) sprzyjać będą choćby niewielkiemu, lecz stałemu i długotrwałemu oszczędzaniu, do gry wejdą II i III filar proponowanego przez nas systemu, tzn. pracownicze programy emerytalne oraz indywidualne formy oszczędzania. Powinny one być miejscem, w którym ustala się ostateczna wysokość przyszłej emerytury – według możliwości i potrzeb. W takim systemie solidarność pokoleniowa (emerytury wypłacane z podatków płaconych przez ludzi w wieku produkcyjnym) uzupełniana jest przez solidarność osób z różnym poziomem dochodów. Możesz i chcesz odkładać dużo więcej niż inni? Świetnie, państwo gwarantuje ci taką możliwość i zadba o bezpieczeństwo twoich pieniędzy. Podstawową część świadczenia otrzymasz jednak w równej dla wszystkich wysokości, a zatem częścią swoich składek podzielisz się z osobami mniej majętnymi. W przyszłości starzejącego się i coraz mniej licznego społeczeństwa to jedyna droga do zachowania równowagi społecznej.
Zrozumieć jak działa państwo
Wprowadzenie proponowanych rozwiązań będzie poważnym wyzwaniem. Jak bowiem dokładnie ustalić wysokość emerytury obywatelskiej? 70 procent płacy minimalnej (ok. 1470 zł), jak w systemie holenderskim? Na ile lat rozłożyć zmiany? Jak ustalić progi podatkowe dla indywidualnych form oszczędzania na emeryturę? Najtrudniejszą przeszkodą we wprowadzeniu naszej propozycji czy nawet debacie o niej jest jednak sposób myślenia o politykach publicznych. Proponowany system emerytalny zmienia bowiem stosunek państwa do obywatela, wymaga wprowadzenia jednolitej daniny (łączącej podatek dochodowy i składkę ubezpieczeniową), uproszczenia procedur naliczania i dystrybucji świadczeń oraz zbudowania zaufania do nowych instytucji prawnych. Wymagana do tego jest jednoczesna koordynacja polityki fiskalnej, rodzinnej i rynku pracy. Obserwując dyskusje polityków obu stron politycznego konfliktu można natomiast stwierdzić, że nawet wzniesienie się ponad nośne politycznie szczegóły_ przychodzi z ogromnym trudem. Tym bardziej daleka jest wciąż droga do zauważenia zależności pomiędzy różnymi sferami działania państwa – od infrastruktury opiekuńczej, przez politykę edukacyjną i rynku pracy, ochronę zdrowia aż po właściwy system zabezpieczenia społecznego.
Dobrym przykładem tej deliberacyjnej niemocy jest intensywność dyskusji o wieku emerytalnym. Z punktu widzenia systemu nie jest to bowiem sprawa kluczowa, zwłaszcza w długim okresie. Wiek emerytalny na świecie waha się najczęściej między 60 a 67 rokiem życia, a decyzje o jego podwyższeniu są wprowadzane w życie stopniowo w ciągu kilku lub kilkunastu lat – np. w Irlandii proces ten potrwa do 2028 roku, w Austrii do 2033 roku, a w Niemczech do 2029. Dyskusja na ten temat powinna jednak rozpocząć się od kwestii warunków pracy. Jeżeli rząd chce ustalić czas zakończenia kariery zawodowej na 65 czy 67 rok życia, musi wówczas zadbać o takie warunki pracy, które pozwalają pracownicom i pracownikom na zachowanie zdrowia i chęci do pracy w tak późnym wieku. Najczęściej bowiem to niskie płace, nieprzestrzeganie praw pracowniczych i częste zjawisko przepracowania stają się przyczyną i motywacją do jak najszybszego przejścia na emeryturę. Przykład tego mogliśmy zaobserwować 1 października br., kiedy niemal wszyscy pracownicy, którzy mogli, skorzystali ze swoich nowych uprawnień emerytalnych pomimo faktu, że ich świadczenia będą wyjątkowo niskie. Nie ma co się im dziwić. Zarówno rząd, jak i opozycja nie dostrzegają tego problemu.
Jak przewidujemy w naszym raporcie, mamy jeszcze około 6 lat na zaprojektowanie i przeprowadzenie zmiany systemu. Wbrew pozorom to bardzo niewiele. Dlatego musimy już dziś rozpocząć szeroką dyskusję na temat możliwych rozwiązań. Cała klasa polityczna powinna pokazać, że myśli w horyzoncie dalszym niż tylko jedna kadencja, bo któryś rząd w końcu boleśnie odczuje zaniechania swoich poprzedników – najbardziej zaś odczują ich efekt obywatele. Jesteśmy w okresie bardzo dobrej koniunktury w Europie, co wpływa na historycznie dobrą kondycję finansową państwa. Wykorzystajmy ten czas na przeprowadzenie strukturalnych zmian, dzięki którym będziemy mogli zbudować stabilny system na całe dekady. Koniunktura bowiem nie zawsze będzie tak dobra, a miarą naszego przygotowania do wyzwań będzie odporność na przyszłe zawirowania na rynkach. W przypadku emerytur może nam ją zapewnić spójny system trzyfilarowy, zbudowany na różnych źródłach finansowania. Obecnie mamy tylko jeden działający filar, który według wszystkich prognoz będzie miał coraz większe problemy finansowe. Nie stać nas na kolejne łaty.
**
Dariusz Standerski – członek zarządu Fundacji Kaleckiego, ekonomista i prawnik, Wydział Nauk Ekonomicznych UW. Przewodniczący Stowarzyszenia Kooperacja Miejska. Laureat stypendium Fundacji im. Lesława Pagi. Obszary badawcze: polityka gospodarcza, planowanie gospodarcze, ekonomia instytucjonalna, ekonomia Michała Kaleckiego, historia gospodarcza oraz samorząd lokalny. E-mail: [email protected]
