Fragment książki Euro. W jaki sposób wspólna waluta zagraża przyszłości Europy Josepha Stiglitza. Publikacja ukazała się nakładem Wydawnictwa Krytyki Politycznej.
***
Spójrzmy na czasy sprzed euro: świat, w którym podróżując na przykład z Francji do Niemiec przez Holandię, trzeba było ciągle wymieniać pieniądze – franki, marki, guldeny… Wprowadzenie wspólnej waluty – w miejsce dziewiętnastu innych[1] – z pewnością ułatwiło życie turystom.
Decyzja ta nie sprowadzała się jednak wyłącznie do papierkowych uproszczeń. Jej konsekwencją było powstanie Europejskiego Banku Centralnego – jednej instytucji dla całej eurogrupy. To do niej należy obowiązek ustalania stóp procentowych, to ona jest też pożyczkodawcą ostatniej instancji dla banków całej strefy, zapewniając im potrzebne finansowanie (na przykład wtedy, gdy właściciele nagle wycofają swoje wkłady), nawet w sytuacji, w której nikt inny nie zdecydowałby się na taki ruch. Bank centralny ustala stopy procentowe i decyduje o sprzedaży i kupnie obcych walut. Działania te wpływają bezpośrednio na kurs euro, na przykład w stosunku do dolara[2]. (Kurs wymiany określa, za ile jednostek jednej waluty możemy kupić jednostkę innej. Przykładowo: na początku 2016 roku kurs dolara do euro wynosił 0,92, co oznaczało, że Amerykanin wybierający się do Europy ze 100 dolarami otrzymywał za nie 92 euro). Wyższe stopy procentowe generują zwiększony popyt na euro i tym samym podbijają kurs. W tym sensie polityka monetarna jest jednym z najważniejszych instrumentów gospodarczych w dyspozycji rządu. Jeśli zachodzi potrzeba stymulowania gospodarki, bank centralny może obniżyć stopy procentowe, aby zmniejszyć koszty kredytów[3]. To z kolei prowadzi do obniżenia kursu wymiany, co zniechęca do importowania towarów, ponieważ eksport staje się bardziej opłacalny. W obu przypadkach gospodarka wychodzi z takich operacji wzmocniona.
Trzeba mieć świadomość, że rynki zostawione same sobie nie są w stanie zapewnić pełnego zatrudnienia i stabilności. Gdziekolwiek nie spojrzymy, wszystkie państwa w jakiś sposób interweniują w gospodarkę, aby zachować równowagę na poziomie makro. Dziś nikt (oprócz oderwanych od rzeczywistości dziwaków) nie pyta już: „czy rząd powinien ingerować w gospodarkę?”. Jeśli weźmiemy pod uwagę wszystkie wady rynku, pytanie brzmi raczej: „w jaki sposób i w których strefach interweniować?”.
Kiedy dwa państwa (lub dziewiętnaście) decydują się na unię walutową, każde z nich zrzeka się kontroli nad stopami procentowymi. Skoro posiadają wspólną walutę, nie ma już opcji obniżania kursu w celu obniżenia cen własnych produktów i zwiększenia konkurencyjności. W tym sensie utworzenie strefy euro odebrało krajom dwa najważniejsze instrumenty, dzięki którym można dążyć do pełnego zatrudnienia: określanie poziomu stóp procentowych i korektę kursu walutowego.
W efekcie nie można było już wpływać na eksport i import, nic więc dziwnego, że od kilku lat wiele krajów boryka się z ogromnymi wahaniami w handlu zagranicznym. W normalnych warunkach przy zbyt dużym imporcie kurs walutowy spada, przez co eksport znów staje się opłacalny. Jeśli np. Grecja kupowałaby więcej, niż wysyłałaby za granicę, można by równoważyć to zjawisko, osłabiając walutę. Przy sztywnym kursie walutowym nie można zrobić nic. Wszystkie duże nadwyżki w imporcie trzeba finansować z zewnątrz, a jeśli dane państwo nie jest w stanie otrzymać pożyczki – ma wtedy problem.
W tym sensie scedowanie kontroli nad kursem walutowym i stopami procentowymi może okazać się bardzo bolesne. Takie rozwiązanie przynosi mnóstwo kłopotów i wymaga ciągłych działań interwencyjnych. Skala tego, „co trzeba robić, by pomóc”, zależy oczywiście od wielu czynników, głównie od tego, czy państwa połączone wspólną walutą są do siebie podobne. Jeśli weźmiemy pod uwagę silne zróżnicowanie Europy, to „coś, co trzeba robić” wymaga o wiele więcej wysiłku niż ten włożony dotychczas lub ten, o którym się mówi.
Stiglitz: Nie otwierajcie jeszcze szampana. Pora na lekcję z antyglobalizmu
czytaj także
Jeśli państwa zgrupowane w unii monetarnej mają podobną strukturę, istnieje duże prawdopodobieństwo, że wszystkie będą w podobny sposób odczuwały efekty danego wstrząsu – na przykład kiedy Chiny radykalnie zwiększą lub zmniejszą popyt na ich produkty. W tym sensie konkretna reakcja na bodziec w jednym kraju może być dobrą receptą dla innych. Jeśli tak jest, mamy do czynienia z sytuacją, w której koszt utworzenia unii walutowej jest rzeczywiście niski. Mój dobry kolega, ekonomista Robert Mudnell otrzymał tzw. ekonomicznego Nobla za badania warunków, które powinny zostać spełnione, aby państwa mogły posiadać wspólną walutę[4]. Z jego analiz jasno wynika, że państwa europejskie są zbyt zróżnicowane, aby sprostać tym wymogom.
Co ciekawe, założyciele i pomysłodawcy euro także obawiali się tych różnic. Traktat z Maastricht z 1992 roku zakładał, że wszystkie kraje chcące uformować strefę euro muszą spełnić tzw. kryteria konwergencji, które miały spowodować rzeczywiste międzynarodowe upodobnienie się do siebie. Rządy starające się przyjąć wspólną walutę musiały ograniczyć swoje deficyty (a więc roczną różnicę między przychodami i wydatkami) oraz poziom zadłużenia (skumulowane długi). Zasady wydawały się proste – deficyt nie mógł przekraczać 3% PKB, a dług 60% PKB[5]. Kilka lat później wszystkie państwa Unii Europejskiej (nie tylko strefy euro) potwierdziły te ograniczenia, podpisując Pakt stabilności i wzrostu[6].
Obawa o nadmierne zróżnicowanie nie była bezpodstawna. Zbyt duże różnice wpłynęłyby niekorzystnie na funkcjonowanie nowej waluty: podczas gdy jedna część regionu mogłaby mierzyć się z recesją, druga zmagałaby się z inflacją; część krajów zgarniałaby nadwyżki w handlu zagranicznym, inne mogłyby mieć duży deficyt. Konkretny poziom stóp procentowych, który mógłby pomóc rozwiązać problemy w jednym rejonie, w innym tylko zaogniałby sytuację. Nie wiedzieć czemu twórcy euro wyobrażali sobie, że jeśli ograniczy się nadmierne wydatki, rozbieżności między krajami znikną i nie będą się już pojawiać – a wzrost i stabilność ogarną całą strefę euro; trudno jest też zrozumieć panujące przekonanie, że jeśli wydatki rządowe będą zbilansowane, zachowana zostanie także równowaga w handlu zagranicznym.
czytaj także
Materiał dowodowy przeciwko takiemu myśleniu jest dziś naprawdę okazały. Kryzys nie ominął nawet tych państw, które nie miały deficytu, a ich poziom zadłużenia był naprawdę niski (jak Hiszpania i Irlandia). Wiele państw, które wcale nie miały dużych długów, dziś boryka się z wysokim deficytem handlowym. Widzimy też, że większość krajów strefy euro nie była w stanie dostosować się do trudnych warunków, które zapanowały po 2008 roku. W Europie na próżno szukać obiecanego wzrostu i stabilności, a państwa eurogrupy zamiast się do siebie upodobnić, tylko się od siebie oddaliły.
[…] wspólna waluta nie spełniła obietnicy, która za nią stała – nie przyniosła dobrobytu. Teraz chciałbym objaśnić, dlaczego tak się stało. Najpierw pochylimy się więc nad przykładem Stanów Zjednoczonych (gdzie pięćdziesiąt jednostek terytorialnych posiada tą samą walutę), by później wykazać, że w Europie zabrakło kluczowych rozwiązań instytucjonalnych, które są podstawą każdej udanej unii monetarnej. […]
Stany Zjednoczone jako obszar walutowy
Wielu Europejczyków patrząc na Amerykę, myśli: skoro w pięćdziesięciu stanach obowiązuje dolar, to czy dziewiętnaście krajów Starego Kontynentu także nie może mieć wspólnej waluty? Wspominałem, że przy dużych podobieństwach między regionami określona polityka monetarna może się okazać korzystna dla wszystkich. Ale przecież amerykańskie stany mocno się od siebie różnią – w niektórych dominuje przemysł, niektóre mają charakter rolniczy; są takie, które skorzystały na obniżce cen ropy, na innych odbiło się to niekorzystnie; niektóre stany są wiecznymi dłużnikami, inne często pożyczają pieniądze. Te różnice przekładają się na konkretne rozwiązania gospodarcze: stany, w których dominuje przemysł, a które są jednocześnie zadłużone, zawsze optują za niskimi stopami procentowymi, podczas gdy rejony z pokaźnym sektorem finansowym, pożyczające pieniądze, naciskają na podwyższenie stóp. Głos ulicy rzadko wybrzmiewa na Wall Street. Widać wyraźnie, że podobieństwo strukturalne między regionami jest ważnym czynnikiem wspierającym wspólną walutę, ale nie jest warunkiem koniecznym jej sprawnego funkcjonowania.
W Stanach Zjednoczonych istnieją trzy podstawowe mechanizmy instytucjonalne, które sprawiają, że system jednowalutowy działa. Niestety, jak zobaczymy, żaden z nich nie jest stosowany w Europie – lub też istnieje, ale nie wykorzystuje się go w odpowiednim stopniu.
Prześledźmy działanie tych mechanizmów na prostym przykładzie. Jeśli, dajmy na to, Dakota Południowa przechodzi trudności gospodarcze, ludzie decydują się na przeprowadzkę. Migracja jest tu relatywnie łatwa – wszyscy znają angielski, a większość podstawowych programów społecznych (takich jak Social Security czy Medicare) ma zasięg ogólnokrajowy. Oczywiście każda przeprowadzka kosztuje, a czasem dochodzą do tego przeszkody w postaci międzystanowego zróżnicowania licencji na wykonywanie zawodu (na przykład u prawników). Wciąż jednak trudno jest to w ogóle porównywać z Europą: chociaż w Unii Europejskiej nie ma ograniczeń w zakresie migracji, sprawę skutecznie utrudniają bariery językowe i kulturowe, nie mówiąc o problemie z prawem do wykonywania zawodu. Generalnie Amerykanie są przyzwyczajenie do częstych przeprowadzek, a Europejczycy nie.
Istnieje też jeszcze jedna, ważna różnica: niewielu Amerykanów przejmuje się wyludnieniem przysłowiowej Południowej Dakoty[7]. Ale Grecy i Greczynki martwią się, kiedy ich młodzież (szczególnie ta najzdolniejsza) opuszcza kraj. Ich niepokój jest w pełni uzasadniony. W Stanach Zjednoczonych patrzy się na to z szerszej perspektywy: nie jest szczególnie istotne, czy praca przychodzi do człowieka, czy człowiek idzie za pracą[8]. Natomiast w Europie mieszkańcom stosunkowo małych krajów, takich jak Grecja czy Estonia, słusznie zależy na zachowaniu swojej kultury i odrębności – a co za tym idzie, dbaniu o miejsca pracy w swoich ojczyznach[9].
czytaj także
Kolejną ważną różnicą jest to, że ludzie z Dakoty Południowej myślą o sobie przede wszystkim jako o Amerykanach i Amerykankach – w tym sensie ich tożsamość nie zmienia się wraz z migracją. Mieszkaniec Dakoty Południowej nie przyjeżdża do Kalifornii jako „obcy” – ma do tego pełne prawo, którego anulowanie byłoby doprawdy aberracją. Po krótkim czasie otrzymuje także pełne prawa wyborcze oraz dostęp do wszystkich świadczeń w nowym stanie. Nie istnieje też rozróżnienie na „rodowitego Kalifornijczyka” i „imigranta” z Południowej Dakoty. W Kalifornii wszyscy jesteśmy Kalifornijczykami. Niedawne debaty na Starym Kontynencie dotyczące tego, po ilu latach pobytu należy przyznawać ludziom prawo do świadczeń społecznych, dobitnie pokazują, że Europa myśli zupełnie inaczej. Mimo łatwości, z jaką można znaleźć pracę w innym kraju, Polak w Irlandii to wciąż przede wszystkim przyjezdny. Co więcej, mimo kolejnych lat spędzonych na nowej ziemi jego polityczna i kulturowa przynależność – a także plany na przyszłość – będą najprawdopodobniej wciąż związane z Polską.
Kolejnym ważnym mechanizmem adaptacyjnym jest pomoc finansowa od rządu federalnego. Jeśli Dakota Południowa wpadnie w finansowe tarapaty, na pewno ją uzyska. Część tej pomocy przychodzi niejako automatycznie. Wraz z załamaniem gospodarczym większa część populacji zaczyna korzystać z ogólnonarodowych programów społecznych, takich jak Medicaid (który zapewnia opiekę medyczną dla ubogich i jest administrowany na poziomie lokalnym – chociaż większość jego budżetu pochodzi ze źródeł federalnych), system zabezpieczenia społecznego ( Social Security, zapewniający emerytury dla seniorów) i program pomocy żywieniowej SNAP (Supplemental Nutrition Assistance Program, ogólnonarodowy system bonów żywnościowych dla najbiedniejszych). W czasach kryzysu rząd federalny bierze na siebie dużą część kosztów związanych z bezrobociem. Natomiast w Europie wszystkie te programy finansowane są przez poszczególne państwa, więc jeśli np. Grecja ma kłopoty, lokalny rząd – mimo spadających przychodów – musi dodatkowo znaleźć pieniądze na świadczenia socjalne.
Oprócz wdrożenia opisanych mechanizmów rząd federalny może podjąć decyzję o udzieleniu pomocy danemu stanowi. Jeśli Kalifornia znalazłaby się w recesji, można wpompować tam pieniądze na zbrojenia, aby reanimować jej gospodarkę. Problem w tym, że europejski budżet na poziomie centralnym jest raczej mikroskopijny. W zasadzie nie istnieją fundusze, które mogłyby wspierać świadome działania antycykliczne.
W Stanach Zjednoczonych mamy do czynienia z jeszcze jednym mechanizmem łagodzącym zawirowania gospodarcze: jest nim system bankowy, który w dużej mierze można uznać za narodowy. Jeśli jakaś instytucja finansowa wpadnie w poważne tarapaty (jak działo się np. w 2008 roku), ratunek nie przychodzi od strony konkretnego stanu, ale od agencji federalnej (FDIC, Federalnej Korporacji Ubezpieczeń Depozytów). Odwrotny scenariusz nie jest możliwy. Jeśli na przykład stan Waszyngton musiałby wykupić Washington Mutual (największy bank, który upadł podczas kryzysu), mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której organizm polityczny pokroju Islandii chciałby ratować instytucję finansową o przychodzie dziesięciokrotnie większym od jej PKB[10]. To samo dotyczy innych stanów – Kalifornia nie miałaby szans sama poradzić sobie z konsekwencjami upadku Countrywide Financial (obok Fannie Mae i Freddie Mac była to największa firma udzielająca kredytów hipotecznych).
W Europie natomiast – jak dotąd – każdy kraj odpowiadał za swój system bankowy. Jak zobaczymy w kolejnym rozdziale, takie rozwiązanie napędza błędne koło recesji: problemy bankowe osłabiają pozycję finansową rządu, co z kolei wpływa na pogorszenie się sytuacji tych banków, które już wcześniej znalazły się w tarapatach.
***
[1] Początkowo krajów było jedenaście.
[2] Kiedyś większość państw ustalała kurs swojej waluty względem złota; w sytuacji, w której waluty miały konkretne pokrycie w złocie, kurs wymiany – dajmy na to, dolara na funta – był stał. Od początku lat 70. kursy nie są już tak sztywne. W niektórych przypadkach są one wynikiem ruchów na rynku – tzn. wartość dolara w stosunku do funta zależy od podaży i popytu. Powiedzieć jednak, że zachodzi tu zwykła determinacja rynkowa, byłoby uproszczeniem – jednym z najważniejszych czynników kształtujących popyt jest przecież działanie rządu. Czasem władze państwowe dokonują bezpośredniej interwencji na zagranicznych rynkach walutowych, aby wpłynąć na kurs własnej waluty – mówimy wtedy o kursie kierowanym. W niektórych przypadkach kraje decydują się związać swoją walutę z kursem innej waluty; w tym celu muszą umiejętnie operować stopami procentowymi oraz dokonywać odpowiednich transakcji walutowych. Często jednak to zadanie okazuje się niemożliwe do wykonania – to właśnie przydarzyło sie w 2001 roku Argentynie.
[3] Istnieje wiele kontrowersji dotyczących tego, na ile istotny jest wpływ polityki monetarnej na gospodarkę. Podczas gdy wielu ekonomistów i ekonomistek podkreśla bezpośredni związek między obniżaniem stóp procentowych a wzrostem konsumpcji i inwestycji, inni uważają, że najważniejszym skutkiem luźniejszej polityki monetarnej (niskich stóp procentowych) jest raczej większa dostępność kredytu. Zob. Joseph B. Stiglitz i Bruce Greenwald, Towards a New Paradigm in Monetary Economics, Cambridge University Press, Cambridge 2003.
[4] Region, który mógłby z łatwością posługiwać się wspólną walutą, nazywamy optymalnym obszarem walutowym: jest on na tyle duży, aby wspólna waluta była traktowana poważnie, ale nie aż tak duży, aby różnice między krajami miały generować zbędne koszty i prowadzić do obniżenia stabilności makroekonomicznej. Co ważne, debata, która towarzyszyła powstawaniu strefy euro, nie dotyczyła tego, z jak „optymalną” grupą państw mamy do czynienia. Chodziło o to, czy można sprawić, aby wspólna waluta w ogóle funkcjonowała. Na przykładzie Stanów Zjednoczonych zobaczymy, iż fakt, że zróżnicowanie regionu nie rozsadza unii monetarnej od środka, zależy od woli politycznej oraz wielu czynników społecznych i gospodarczych. Podstawowym wyzwaniem jest to: w jaki sposób – przy tak dużej różnorodności i jednoczesnym posiadaniu wspólnej waluty – zachować pełne zatrudnienie we wszystkich częściach danego obszaru? Jeśli istnieją możliwości migracji, ludzie są w stanie łatwo przemieszczać się w poszukiwaniu pracy. Ważną rolę odgrywa też polityka rządu – jeśli w regionach o dużym bezrobociu buduje się zakłady i fabryki, można obyć się bez elastycznej stopy procentowej i korekty kursu walutowego. Oczywiście jeszcze łatwiej byłoby w przypadku, gdyby cały obszar był jednolity – wtedy jedna stopa procentowa i wspólna waluta pozwalałyby osiągnąć wszędzie pełne zatrudnienie. Na następnych stronach postaram się pokazać, że na pewno nie jest tak w przypadku strefy euro. Zob. Robert A. Mundell, A Theory of Optimum Currency Areas, „American Economic Review” 1961, t. 51, nr 4.
[5] Nie spotkałem się z żadnymi przekonującymi analizami, które tłumaczyłyby, dlaczego akurat takie a nie inne liczby. Ich wybór musiał być polityczny: chodziło o warunki jak najbardziej wyśrubowane, a jednocześnie wciąż możliwe do spełnienia. Rzeczywiście poprzeczka była zawieszona wysoko – na tyle, że Grecji i Francji w pierwszych latach funkcjonowania wspólnej waluty nie udało się jej przeskoczyć. Jeszcze inne warunki narzucano w okresie przygotowawczym na państwo chcące dołączyć do unii monetarnej– dotyczyły one na przykład stabilności kursu waluty czy odpowiedniego poziomu oprocentowania obligacji długoterminowych.
[6] Zobowiązania zawarte w tym dokumencie wykraczają poza kontrolę bieżącego deficytu i poziomu zadłużenia poprzez wprowadzenie „średniookresowych ram budżetowych”, które mają zapewnić stabilność fiskalną na dłużej. Szczegóły tej umowy oraz konkretne zapisy są dość skomplikowane i nie powinny odciągać naszej uwagi od głównego wątku.
[7] Oczywiście odpływ osób młodych jest sprawą, która przyciąga uwagę mieszkańców; tego zainteresowania nie da się jednak porównać do pasji i zaangażowania właściwych Grekom i Greczynkom.
[8] Warto jednak zauważyć, że nawet w Stanach Zjednoczonych nieskrępowana migracja nie doprowadziła do zniwelowania dużych różnic między standardem życia w poszczególnych regionach.
[9] W gospodarce czysto agrarnej wraz z ubytkiem ludności pozostaje więcej ziemi do rozdysponowania, więc zarobki rosną. Ta tendencja ustala jednak pewną granicę dla zjawiska migracji. Natomiast w nowoczesnej gospodarce przemysłowej mamy do czynienia z efektem skali. Kiedy więcej ludzi decyduje się wyjechać, słabnie zdolność utrzymania gospodarki opartej na wiedzy. Produktywność może więc spaść.
[10] Właściwie nie byłoby to nawet takie złe – aktywa Washington Mutual były podobnej wielkości co PKB stanu Waszyngton. Tyle że gdyby władze zdecydowałyby się na wykup, cały region pogrążyłby się w kryzysie.
