UE walcząca z własną dekompozycją ma mniej energii na realizowanie projektu Partnerstwa Wschodniego.
Cezary Michalski: Szczyt Partnerstwa Wschodniego w Rydze nie zmniejszył napięcia na wschodzie Ukrainy, bo nie mógł. Ale co właściwie się w Rydze wydarzyło? No i czym jest w ogóle dzisiaj Partnerstwo Wschodnie? Kiedy powstawało, można je było kojarzyć z nazwiskami Sikorskiego i Bildta, a także z zapleczem w Parlamencie Europejskim czy na poziomie różnych polityk narodowych. Ale jakie nazwiska czy środowiska dzisiaj utożsamiają się z tym projektem?
Piotr Buras: Przede wszystkim trzeba zacząć od tego, że w ciągu siedmiu lat funkcjonowania programu Partnerstwa Wschodniego całkowicie zmieniła się sytuacja wokół niego, a tym samym zmieniła się też treść i ambicje tej inicjatywy. Zacznijmy od rzeczy optymistycznych, bo Partnerstwo Wschodnie osiągnęło jednak swoje cele w postaci zawarcia umów stowarzyszeniowych z UE przez Mołdawię, Gruzję i Ukrainę. Na Ukrainie, niezależnie od dramatycznego konfliktu w Donbasie, nastąpiły też zasadnicze przewartościowania w nastawieniu społeczeństwa i elit politycznych do zbliżenia z Unią i w ogóle Zachodem. To jest pozytywny element, który trzeba widzieć jako dorobek Partnerstwa Wschodniego. Natomiast negatywnie zmieniło się w ciągu tych lat całe otoczenie międzynarodowe. Żyjemy w zupełnie innym momencie, niż to było w 2008 roku, jeśli chodzi o wyzwania zewnętrzne, które przed Unią stoją, ale także jeśli chodzi o stan wewnętrzny UE.
Jesteśmy już co prawda po dramatycznym przejściu przez Europę globalnego kryzysu finansowego, ale ciągle jeszcze w trakcie walki przez Unię z jego konsekwencjami. O ile gospodarcza sytuacja większości państw dotkniętych kryzysem zaczęła się poprawiać – z wyjątkiem Grecji oczywiście – to społeczne, a przez to także polityczne konsekwencje kryzysu wciąż Unię osłabiają, wzmacniając polityczne siły odśrodkowe w wielu krajach członkowskich. Ostatnie lata pokazały również najpierw zbyt wielkie nadzieje, a potem fiasko unijnej polityki sąsiedztwa w całym otoczeniu UE, ze szczególnym uwzględnieniem Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Sytuacja, jaka tam zapanowała, jest z punktu widzenia zarówno większości krajów UE, jak też Stanów Zjednoczonych postrzegana jako poważniejsza i bardziej niebezpieczna niż sytuacja na Wschodzie. Co nie jest bez znaczenia także dla stanu Partnerstwa Wschodniego. Mamy też zaostrzające się napięcia w Azji Południowo-Wschodniej, które może nie są dostrzegane w Polsce, ale stały się ważnym elementem całej tej geopolitycznej sytuacji będącej kontekstem Partnerstwa Wschodniego. Musimy zatem przykładać inną miarę do jego sukcesów i porażek, niż robilibyśmy to z perspektywy 2008 roku.
Unia wydawała się wówczas bardziej skonsolidowana, przez co bardziej wierzono w jej „miękkie oddziaływanie” na sąsiadujący z nią obszar na południu i wschodzie.
Dzisiaj mamy problemy z wewnętrzną spójnością UE, mamy perspektywę grożącej nam dekompozycji Unii, a w każdym razie stoimy przed koniecznością koncentrowania ogromnych środków i woli politycznej na zapobieżeniu tej dekompozycji. Problemem jest sytuacja w Grecji, ale także w Wielkiej Brytanii. Niewesoła jest sytuacja na Węgrzech, a teraz pojawia się również pytanie o stabilność polskiej polityki, właśnie w tym unijnym kontekście.
Do tego dochodzi pogłębiający się kryzys we francuskiej polityce wewnętrznej.
W wielu krajach widzimy narastanie tendencji odśrodkowych, populizmów, wzrost znaczenia sił odrzucających demokrację liberalną. To Unię od środka osłabia, a tego w roku 2008 nie było, a w każdym razie nie było to jeszcze tak bardzo widoczne. Wtedy przeżywaliśmy rozszerzenie UE o Bułgarię i Rumunię.
Zatem czym jest Partnerstwo Wschodnie po tych siedmiu latach, jeśli chodzi o personalia i treść?
Nie ma dziś polityków, którzy by symbolizowali tę inicjatywę czy jakąś szczególną politykę Unii wobec Wschodu.
Właściwie jedyną postacią, którą można w takim kontekście wymienić, jest Angela Merkel. W dodatku Partnerstwo Wschodnie znalazło się dzisiaj w cieniu całego konfliktu na wschodzie Ukrainy i prób jego rozwiązania lub choćby zamrożenia. Jeśli do tego dodamy osłabienie transformacyjnej siły UE… Oczywiście nic nie jest tutaj zero-jedynkowe i nie należy tego portretu przeczerniać. Kraje, które podpisały z Unią traktaty stowarzyszeniowe, mogą być przykładem, że ta siła wciąż działa, ale na pewno mniejsza jest dzisiaj wiara w to, że UE będzie mogła przy pomocy swoich miękkich instrumentów na dużą skalę zmieniać sytuację w krajach położonych na południe i wschód od niej, tak żeby skłaniać je do demokratyzacji czy reform ekonomicznych.
Zatem szczyt Partnerstwa Wschodniego w Rydze też odbywał się raczej pod znakiem dominacji ostrożniejszych polityk narodowych – niż w atmosferze tego unijnego optymizmu z lat 2007–2008?
Nie tylko o Partnerstwo Wschodnie tu chodzi. W ogóle mamy dziś do czynienie z czymś w rodzaju przeglądu całej unijnej polityki sąsiedztwa. Dominuje przekonanie, że nie całkiem sprawdziły się biurokratyczne instrumenty tej polityki, sterowane przez Komisję Europejską, mające służyć kontrolowaniu wydawania pieniędzy przy coraz większym traceniu z oczu jakiegoś strategicznego celu tej polityki. I teraz pytanie, jak owa rewizja całej unijnej polityki sąsiedztwa wpłynie na strategię UE wobec tych krajów na Wschodzie, które mimo różnych zastrzeżeń spełniają jednak podstawowe kryteria sukcesu…
W porównaniu na przykład z wieloma krajami Południa, które w międzyczasie po prostu przestały istnieć.
Tymczasem Gruzja, Mołdawia i Ukraina (ta ostatnia, jeśli nie liczyć wojny w Donbasie) dobrze zareagowały na propozycje i instrumenty Partnerstwa Wschodniego. Widzimy tam zmianę postawy społeczeństw i elit politycznych, podpisanie traktatów stowarzyszeniowych i ich realizowanie w lepszym lub gorszym tempie. Można powiedzieć, że zadziałała tutaj stojąca u podstaw projektu Partnerstwa Wschodniego polityka warunkowości, „more for more”, czyli jak będziecie bardziej się demokratyzować, reformować, budować państwo prawa, wprowadzać standardy przejrzystości w polityce, gospodarce i na styku obu tych obszarów, to będziecie otrzymywać większe wsparcie, będziecie się bardziej zbliżać politycznie, uzyskiwać nowe gwarancje.
Natomiast hamulcem jest przekonanie, że biorąc pod uwagę moment, w jakim znalazła się sama Unia, rozmawianie o perspektywie członkostwa tych krajów wydaje się dzisiaj wielu politykom europejskim „nie na miejscu”.
Tak uważa większość krajów członkowskich UE, czego konsekwencją były uzgodnienia z Rygi. Bardzo skromne, mało ambitne. Drugim takim kontekstem jest sytuacja, z którą mamy do czynienia w samych krajach Partnerstwa. W Gruzji wygląda to najbardziej optymistycznie. W Mołdawii i na Ukrainie proces reform postępuje słabo, dochodzi do zwrotów, nie jest to sytuacja, która dobrze rokuje na najbliższe lata. My w Polsce kierujemy się przekonaniem, że powinniśmy dać Ukrainie i innym krajom tę samą perspektywę, którą my otrzymaliśmy w latach 90. To jest jednak iluzja. Nie będzie powtórki z rozszerzenia UE w latach 90. To nie jest sytuacja analogiczna już choćby dlatego, że kraje objęte programem Partnerstwa Wschodniego mają za sobą 25 lat nieudanej transformacji.
A teraz mają jeszcze blisko siebie zrekonsolidowany ośrodek władzy politycznej na Kremlu, który robi wiele, żeby się transformacja w tych krajach nie udała. Europa Środkowa skorzystała z epoki Gorbaczowa i Jelcyna.
Myśmy w latach 90. korzystali z zupełnie wyjątkowych geopolitycznych okoliczności. Z różnych powodów był to okres stabilny, bezpieczny, nie było konfliktów zbrojnych poza Bałkanami. Ale to również w pewien sposób pomogło integracji Europy Środkowej z UE, ponieważ pokazywało, że bez rozszerzenia możemy mieć powtórkę z Bałkanów. Dzisiaj jest w Europie przekonanie, że rozszerzanie i agenda transformacyjna w odniesieniu do sąsiednich regionów łączą się z ogromnym ryzykiem. I być może trzeba ten proces zamrozić. Moim zdaniem nie jest to właściwa odpowiedź na tę zmienioną sytuację, UE nie ma takiego luksusu jak USA, żeby się od tych regionów odciąć, zwrócić w inną stronę. To jest nasze bezpośrednie sąsiedztwo.
Mówił pan o buncie przeciwko biurokratycznej postawie Komisji Europejskiej, zajmującej się głównie kontrolowaniem pieniędzy wydawanych na politykę sąsiedztwa, bez wyznaczenia strategicznych celów. Ale alternatywą jest kontrolowanie unijnej polityki wschodniej przez Berlin, Paryż i Londyn. Renacjonalizacja tej polityki. Poddanie jej silniejszemu jeszcze lobbingowi narodowych biznesów, które często chcą powrotu do tradycyjnej polityki partnerstwa wyłącznie z Rosją, nawet za cenę pozostawienia jej „postradzieckiej przestrzeni jako naturalnej strefy wpływów”.
To jest dylemat szczególnie dla takiego kraju jak Polska.
My widzimy – i rząd, i eksperci, i opinia publiczna – że ta polityka sąsiedztwa była kierowana przez Komisję Europejską w nieco zbyt technokratyczny sposób. A mimo to uważamy kluczową rolę KE w projekcie Partnerstwa Wschodniego raczej za atut.
Za gwarancję, że ta polityka nie będzie anektowana przez największe kraje członkowskie UE. Gdyby np. dać wiodącą rolę w polityce wschodniej UE Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych, istnieje ryzyko, że duże kraje członkowskie odgrywałyby w niej jeszcze bardziej dominującą rolę. Niekoniecznie z pożytkiem dla tego projektu i dla interesów Polski.
Czy podczas szczytu w Rydze powstrzymano przynajmniej podejmowane od dłuższego czasu przez Rosję próby dalszego wydrążania traktatu stowarzyszeniowego Ukraina-UE, wydłużania okresów przejściowych itp.?
Obroniono pewne konieczne minimum. Ten projekt nie został cofnięty, utrzymaliśmy słownictwo mniej więcej z poprzednich szczytów. W przypadku Ukrainy nie doszło do przedłużenia okresu przejściowego. To dobrze, ale trzeba pamiętać, że przyszłość krajów, które podpisały traktaty stowarzyszeniowe z UE, nie zależy wyłącznie od losów Partnerstwa Wschodniego – tylko w pierwszym rzędzie od reform wewnętrznych w tych krajach, a w drugim od polityki Rosji. Traktaty stowarzyszeniowe i szerzej, całe instrumentarium Partnerstwa Wschodniego, to dzisiaj może 30 procent odpowiedzi UE na to, co się dzieje na Wschodzie. Reszta to pomoc finansowa i polityka wobec Rosji, co zdecydowanie wykracza poza format Partnerstwa Wschodniego. Właśnie dlatego, że ono było tworzone w innej geopolitycznej sytuacji.
Co zatem postanowiono w Rydze, jeśli chodzi o finansową pomoc dla Ukrainy? Czy to jest tylko kroplówka pozwalająca obsługiwać bieżące zadłużenie i płacić za rosyjski gaz, czyli jeszcze bardziej ryzykowna wersja programu dla Grecji? Czy też będzie jakiś skok, jeśli chodzi o wielkość finansowania Ukrainy?
Nic na to nie wskazuje. W Rydze postanowiono stosunkowo mało, znów pewne konieczne minimum. Ale wiadomo, że Ukraina będzie w najbliższych miesiącach potrzebować więcej pieniędzy nawet do obsługi długu i opłacenia importu gazu. Te pieniądze by się znalazły, gdyby była polityczna decyzja i wola. Ale jest też pytanie, co się dzieje na samej Ukrainie, jakie są gwarancje, że te pieniądze mogą zostać sensownie wydane, czy nie będą służyć utrwalaniu systemu oligarchicznego w sytuacji, kiedy deoligarchizacja nie postępuje zbyt sprawnie. Z drugiej strony pieniądze wydawane na Grecję są kilkanaście razy większe. Ale Grecja jest krajem strefy euro, a Ukraina nie jest nawet krajem członkowskim UE. To robi różnicę. Nawet jeśli Ukraina jest dla Unii Europejskiej kluczowa geopolitycznie, to jej znaczenie dla europejskiego systemu finansowego jest bez porównania mniejsze niż konsolidacja strefy euro.
Piotr Buras – germanista, dziennikarz, ekspert w dziedzinie polityki europejskiej i niemieckiej. Dyrektor warszawskiego biura jednego z najważniejszych europejskich think tanków ECFR (Europejska Rada Spraw Zagranicznych). W 2011 roku nakładem PWN ukazała się jego książka „Muzułmanie i inni Niemcy. Republika berlińska wymyśla się na nowo”.
**Dziennik Opinii nr 164/2015 (948)
