Czy możliwa jest unijna polityka, którą odczułyby przeciętne gospodarstwa domowe?
Nadchodzący rok to dla Europejczyków czas wyzwań i niepewności. Czy sprostają im technokratyczny Europejski Bank Centralny z „Super Mario” Draghim oraz nowo powołane i planowane instytucje UE – od unii bankowej przez Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych aż po unię rynków kapitałowych? Czy zapewnią wzrost, stabilizację oraz poczucie bezpieczeństwa większości, jeśli nie wszystkim obywatelom Unii?
Wiele zależeć będzie od politycznej determinacji, do której europejskie elity bywają zdolne („ratować euro za wszelką cenę”). Co najmniej równie ważne będzie jednak wyznaczenie właściwych priorytetów przywództwa i zdefiniowanie zagrożeń, ale przede wszystkim określenie, co jest faktycznie konieczne, a co możliwe i wskazane. Decydenci unijni lubią bowiem nadużywać kategorii „bezalternatywności”, czego najlepszą ilustracją jest dogmatyczny język debaty wokół europejsko-amerykańskiej umowy handlowej (TTIP): „małżeństwa z rozsądku” (słowa Konrada Niklewicza), którego sensu niemal nikt wśród europejskich elit nie chce na serio kwestionować, a które za swój priorytet jednoznacznie uznał między innymi „nasz człowiek w UE”, czyli sam Donald Tusk.
Czego zatem, poza realizacją transatlantyckich „historycznych konieczności”, można spodziewać się po unijnych elitach? Danuta Hübner, przewodnicząca Komisji Spraw Konstytucyjnych PE, dawniej pierwsza polska Komisarz UE, wymienia wyzwania na rok 2015, których rozwiązania zostały już zaprojektowane, a ich wdrożenie (niemal) przesądzone w roku 2014, ale także te pozostające na razie w sferze planów – chodzi przede wszystkim o powołanie funduszu inwestycyjnego na poziomie unijnym oraz stworzenie unii rynków kapitałowych.
Niedługo po objęciu swej funkcji, przewodniczący Jean-Claude Juncker przedstawił w imieniu Komisji Europejskiej nowy plan inwestycyjny.
Zakłada on powołanie nowego Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych, który finansowany będzie, według określenia autorki, poprzez „bezpieczną inżynierię finansową”, w którą zaangażowany będzie zarówno budżet europejski, jak i Europejski Bank Inwestycyjny. Fundusz obejmie przede wszystkim inwestycje w obszarze energetyki, gospodarki cyfrowej, małych i średnich przedsiębiorstw oraz transportu, a jego główną funkcją ma być stymulacja inwestycji sektora prywatnego. W tej sprawie rozpoczęło się już PR-owe tournée komisarza ds. pracy, wzrostu, inwestycji i konkurencyjności po krajach członkowskich: Jyrki Katainen potwierdził niedawno ideę stojącą za powołaniem Funduszu, stwierdzając, że „jeśli sektor prywatny nie chce inwestować w Europie, musimy zadać sobie pytanie, dlaczego, i spełniać jego warunki”.
Danuta Hübner wskazuje też drugi, priorytetowy i powiązany z poprzednim pomysł Junckera – utworzenia europejskiej unii rynków kapitałowych. W założeniu projekt ten ma na celu dogonienie Stanów Zjednoczonych pod względem (dominującego tam) udziału rynków kapitałowych w finansowaniu wydatków sektora prywatnego i publicznego. Obecnie w Unii Europejskiej to sektor bankowy odpowiedzialny jest za ok. 70-80 proc. całości finansowania inwestycji. Tak znaczną ekspansję sektora bankowego wywołał tani kredyt – przy jednoczesnym braku centralnego systemu nadzoru, który w ramach unii bankowej dopiero powstaje. Europa niewątpliwie potrzebuje wzrostu, zwłaszcza wzrostu inwestycji. Czy jednak wykorzystanie do tego pośrednictwa rynków kapitałowych (i akceptacja pobieranej przez nie marży) to faktycznie konieczność? A może mechanizm inwestycyjny bez ich zwiększonego udziału będzie zawsze traktowany jako niewiarygodny, nieodpowiedzialny, stwarzający „pokusy nadużycia” i sprzyjający „życiu ponad stan”, zarówno całej Unii, jak i poszczególnych państw?
Państwa nie mogą zupełnie odseparować się od „nastrojów rynków”, bo od wielu lat są ich uczestnikiem i uzależniają obsługę własnego zadłużenia od różnych instrumentów finansowych. Jednocześnie zaufanie rynków nie wynika wprost z analizy rzeczywistych fundamentów gospodarki, ale zależy od prognoz analityków instytucji prywatnych (nigdy bezstronnych) oraz klasyfikacji (mocno niedoskonałych) instytucji w rodzaju agencji ratingowych. Jeszcze większe niż obecnie uzależnienie poziomu i rodzaju inwestycji publicznych od oceny ich ryzyka, a następnie finansowania przez rynki kapitałowe może grozić kolejnymi bailoutami – tym razem nie dla banków, lecz instytucji rynków kapitałowych na całym świecie, których ewentualne problemy zagroziłyby długofalowym projektom.
EU Observer nie przypadkiem wskazuje, że nowe plany Junckera są mile widziane przede wszystkim przez amerykański biznes, który w Europie znaleźć może nowe możliwości inwestycyjne. Propozycje innych działań KE sprawiają z kolei wrażenie napisanych przez londyńskie City, co najlepiej oddaje jeden z nagłówków w brytyjskiej prasie: „Błogosławieństwo Junckera dla unii rynków kapitałowych – właśnie tego chce City”. Komisarz ds. rynków finansowych Jonathan Hill zadeklarował, że będzie zwalczał „bariery dla inwestorów” w takich dziedzinach, jak podatki i dążył do dalszej deregulacji rynków kapitałowych.
Niejako z drugiej strony warto wskazać, że z trudem, acz konsekwentnie, powoływana jest do życia unia bankowa i budowane są jej dwa podstawowe filary – jednolity nadzór bankowy oraz wspólny mechanizm upadłościowy, którym przewodniczą dwie kobiety: Daniele Nouy i Elke Koenig. Udane reformy i regulacja tego sektora mogłyby się przyczynić (realnie i symbolicznie) do wypracowania mechanizmu współodpowiedzialności sektora publicznego i prywatnego za stan gospodarki i walkę z kryzysem – np. z opcję bail-in (zakładającą partycypacje wierzycieli w kosztach ewentualnego bankructwa) nie wobec drobnych właścicieli małych depozytów (czyli klasy średniej), lecz wobec wielkich udziałowców i kadry zarządzającej, czynnie zaangażowanej w decyzje inwestycyjne. Konieczne jest bowiem, aby instytucje nadzorcze brały za swój cel stabilizację całego systemu gospodarczego, a nie – jak obecnie – złagodzenie ryzyka kredytowego, które sektor bankowy Niemiec ponosi w efekcie trwałej nadwyżki handlowej tego kraju i wynikającego z niej zadłużenia importerów.
W cytowanym artykule Danuta Hübner zaznacza, że dla tych wszystkich działań konieczne jest uzyskanie poparcia obywateli Unii; zarazem wiąże je z koniecznością „reform strukturalnych”, które poprawiłyby produktywność gospodarki europejskiej. Należy w tym miejscu zadać pytanie – jakie mają być te „reformy strukturalne” na poziomie państw członkowskich i Unii Europejskiej, a także na czym ma polegać polityka promowania wzrostu, aby podnosiła jakość życia także tych sfrustrowanych obywateli, którzy dziś tworzą (nie tylko potencjalny) elektorat prawicowych partii populistycznych i antyunijnych? Przedłużająca się w kryzysie niepewność jutra (choćby na rynku pracy) przekłada się przecież na masowy wzrost nastrojów antyeuropejskich. Partie z nich korzystające problemów nie rozwiążą, bo zazwyczaj krytykują UE nie za to, że brutalnie wymusza oszczędności i podporządkowuje im całą politykę fiskalną, kosztem celów społecznych i wzrostu – lecz za jej rzekomo nazbyt progresywną politykę w kwestiach migracji, regulacji rynku pracy czy wielokulturowości.
Mówiąc wprost: co należy zrobić, aby „uzyskanie poparcia obywateli” oznaczało coś więcej niż skuteczną kampanię propagandową, przekonującą obywateli do różnych „obiektywnych konieczności”?
Czy możliwa jest polityka, którą odczułyby przeciętne gospodarstwa domowe? I wreszcie – jak Unia może odzyskać (uzyskać?) zaufanie nie tylko mitycznych „inwestorów”, ale coraz większej części społeczeństwa – w tym młodych, ofiar stagnacji, bezrobocia i rosnących nierówności, ulegających coraz częściej radykałom od brytyjskiej Partii Niepodległości po islamski ISIS?
Nie każdy obywatel jest inwestorem, który swe dochody wypracowuje na rynkach. Jeśli pominąć przypadki, kiedy większość obywateli zmuszona jest – np. poprzez kształt systemu emerytalnego – wziąć udział w giełdowej grze, to dla większości, a zwłaszcza dla biedniejszej części społeczeństwa kondycja i nastroje rynków, podobnie jak wahania wskaźników giełdowych, mogą być na co dzień nieodczuwalne.
Wspólny mechanizm upadłościowy czy nadzór bankowy to dobry pomysł, ale z punktu widzenia tzw. przeciętnego obywatela kluczowa jest też siatka bezpieczeństwa dla „drobnych ciułaczy”: bankowy fundusz gwarancyjny dla niskich depozytów czy nadzór nad instytucjami parabankowymi.
Jeśli architekci polityki w Europie serio podchodzą do ożywienia gospodarki, powinni z kolei skupić się na możliwie powszechnej konsumpcji, która z kolei wymagałaby większej redystrybucji dochodów.
Obecnie bowiem najzamożniejsi swe zakumulowane oszczędności pomnażają zazwyczaj na rynkach finansowych bądź przeznaczają na konsumpcję dóbr luksusowych. Żywią w ten sposób sektor odseparowany od usług publicznych, elitarny i niedostępny dla klasy średniej, a przy tym również tworzony i kierowany przez najbogatszych. Popyt tego typu (ekskluzywny z definicji) przynosi wysoką marżę właścicielom sektora, tworząc zazwyczaj niewiele miejsc pracy (prostych – wypchniętych na peryferie, bądź złożonych – ograniczonych do wąskiej grupy profesjonalistów). To między innymi dostępność zyskownych instrumentów finansowych i konsumpcja luksusowa w połączeniu z nierównościami dochodowymi sprawiają, że rozmaite zachęty skierowane do najbogatszych podmiotów, aby inwestować w „gospodarkę realną”, zazwyczaj okazują się nieskuteczne. Zmniejszenie nierówności – właśnie z tych względów – nie może być traktowane jako ewentualnie korzystny skutek uboczny polityki gospodarczej, ale priorytet przy jej projektowaniu i wdrażaniu. Europa ma wybitnych specjalistów w tej dziedzinie i spory dorobek badawczy, z którego ma dobrą okazję skorzystać – by wspomnieć tylko Tony’ego Atkinsona, z którego prac korzystał Piketty w swym głośnym Kapitale w XXI wieku.
Unia powinna oczywiście zajmować się takimi kwestiami, jak polityka energetyczna czy infrastruktura cyfrowa – kluczowymi obszarami w ramach zapowiadanego przez Junckera europejskiego funduszu inwestycyjnego. Przy ich projektowaniu powinna jednak korzystać z mechanizmów solidarnościowych, na przekór dominującym dziś regułom gry. Mówiąc skrótowo, Unia powinna znaleźć rozwiązanie, które wesprze „europejskiemu Wall Street” pod warunkiem, że pomoże to również „Main Street”, czyli gospodarce realnej – produkcji towarów, usług i miejsc pracy. Powinna stawiać sobie za cel poprawienie nastrojów, ale i realnej sytuacji nie tylko uczestników rynków finansowych czy sektora bankowego, ale i uczestników gospodarki realnej – konsumentów, pracowników i bezrobotnych. Wreszcie, musi przyjąć za priorytet wypracowanie mechanizmów produktywności opartych nie na konkurencji między państwami i równaniu w dół jakichkolwiek standardów, lecz na solidarności i współpracy wzmacniających stronę popytową gospodarki. Przy planowaniu polityki gospodarczej należałoby zaś uwzględnić strukturę podziału dochodów w skali całej Unii i poszczególnych regionów, a nie poszczególnych państw. Jak słusznie wskazuje bowiem Thomas Fazi w wydanej niedawno książce Battle for Europe, dominująca dziś narracja, definiująca finansowy bailout krajów peryferii jako pożyczki udzielane nieodpowiedzialnym (zwłaszcza Grecji) przez odpowiedzialnych (zwłaszcza Niemcy) była świetną pożywką dla wzrostu poparcia partii nacjonalistycznych.
Autor ten proponuje zresztą spójną alternatywę dla obecnej polityki Unii, którą byłaby próba odbudowy Europy na fundamencie gospodarki sprawnej i odpowiedzialnej społecznie, ale także ekologicznej. W Battle for Europe Fazi szczegółowo opisuje cały kompleks potrzebnych reform podatkowych (harmonizacja podatku dochodowego od korporacji międzynarodowych zasilającego budżet UE; europejski podatek od transakcji finansowych; zwalczanie sztucznych konstrukcji pozwalających unikać płacenia podatków i sankcje wobec instytucji, które je tworzą), reform rynku pracy (zwalczanie dumpingu podatkowego i płacowego; standardy wzrostu płac nominalnych adekwatnego do wzrostu produktywności), reform polityki społecznej (debata na temat wprowadzenia bezwarunkowego dochodu podstawowego bez rezygnacji z innych usług publicznych), reform nadzoru oraz regulacji sektora bankowego (rozdział bankowości komercyjnej i inwestycyjnej; podział banków „zbyt wielkich, by upaść”), parabankowego (rygorystyczny nadzór, a nawet zakaz działania instytucji typu shadow banking) i finansowego (nadzór nad rynkiem instrumentów finansowych, zwłaszcza CDO i CDS), wreszcie przebudowy architektury samej unii walutowej (uwzględniającej nowe instrumenty polityki pieniężnej i powołanie unii politycznej), które to reformy przyniosłyby szybko odczuwalny – dodatni – wpływ polityki UE na stan domowych budżetów większości Europejczyków, ale i niedofinansowanych dziś usług publicznych.
To nie jedyne pomysły, które pomogłyby mieszkańcom Europy uwierzyć, że Unia to projekt dla obywateli, a nie tylko dla wciąż nienasyconych rynków finansowych. Publicysta gospodarczy Anatol Kaletsky wskazuje np. na „luzowanie ilościowe dla ludzi” [QEP]. Mówiąc najprościej, chodzi o przekazywanie rządom nowych środków finansowych wprost, bez obciążania ich długiem i kosztami jego obsługi (a przy okazji marżą dla banków, jak ma to miejsce w przypadku dzisiejszych „operacji rynku otwartego” EBC). Czyli o „drukowanie pieniędzy”. Ekonomiści Biagio Bossone i Richard Wood w artykule pt. Overt Money Financing of Fiscal Deficits: Navigating Article 123 of the Lisbon Treaty również wskazują, że to właśnie QEP może dostarczyć bodźca gospodarce – bez efektu w postaci zwiększania stóp procentowych i długu publicznego; co więcej, dałoby się je wprowadzić bez naruszania postanowień Traktatu Lizbońskiego, mianowicie za pomocą awaryjnych programów pomocowych Europejskiego Banku Centralnego. Fazi dodaje, że „QEP nie grozi też współzadłużeniem, ponieważ podatnicy nie będą zmuszeni do wykupywania niezdyscyplinowanych państw. Nie ma też ryzyka powiększania się kosztów obsługi długu w przyszłości, ani obciążenia inflacją – nadmiar płynności można bowiem zawsze zredukować”.
Rozwiązanie to, tylko z pozoru kontrowersyjne, warto na serio rozważyć – zwłaszcza, że w przeszłości opowiadali się za nim tak różni ekonomiści, jak Henry Simon, Irving Fisher, John Maynard Keynes, Abba Lerner, Milton Friedman (!) czy Ben Bernanke, a dziś zyskuje uznanie nawet w kręgach ekonomistów głównego nurtu, by wymienić tylko analizy profesorów Woodforda i Adaira Turnera czy prof. Johna Muellbauera. Również polscy ekonomiści, prof. Jan Czekaj (kierownik Katedry Rynków Finansowych) i prof. Stanisław Owsiak (kierownik Zakładu Polityki Finansowej Katedry Finansów) z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie (obaj to byli członkowie Rady Polityki Pieniężnej NBP) zachęcają, aby bardziej odważnie korzystać z narzędzi fiskalnych i monetarnych do stymulowania gospodarki. Ich zdaniem, w obecnych warunkach można je przetestowane bez nadmiernego ryzyka. W niedawnym artykule na łamach „Rzeczpospolitej” poddają oni krytyce ortodoksyjną zasadę niezależności banku centralnego oraz doktrynerskie traktowanie deficytów budżetowych oraz długu publicznego jako z definicji niekorzystnych. Według autorów absolutyzacja celu inflacyjnego (właściwa obecnej polityce UE) nie ma uzasadnienia: „nie można nie zauważyć też, że wiele państw wpadło w pułapkę rosnących długów publicznych pod wpływem liberalnej doktryny fiskalnej preferującej obniżanie podatków. Liberalna (ortodoksyjna) polityka fiskalna doprowadziła do osłabienia pozycji finansowej państwa, co okazało się dotkliwe w okresie kryzysu finansowego przy braku dostępu do pieniądza banku centralnego”.
Thomas Fazi, Adair Turner czy Tony Atkinson pokazują nam, że istnieje ekonomiczna alternatywa zarówno dla wstecznych rozwiązań nacjonalistycznych, proponowanych przez skrajną prawicę, jak i dla opartego na wymuszanych cięciach „postdemokratycznego” nurtu polityki UE.
Trudno jednak – w obliczu postawy Junckera w niesławnej aferze Luxemburgleaks i błogiej nieświadomości Donalda Tuska w sprawach gospodarczych – uciec od pytania o polityczne szanse przebudowy Unii Europejskiej w kierunku europejskiej, ponadnarodowej demokracji i państwa dobrobytu.
