Niemal wszystkie kraje, którym udał się rozwój przemysłu, cechowała bardzo aktywna rola państwa.
Michał Sutowski: Jeden z polityków polskich rzucił niedawno hasło, że państwo powinno budować fabryki; 20 lat temu polski minister głosił, że najlepsza polityka przemysłowa to brak polityki. Gdzie pomiędzy nimi sytuuje Pan swoje stanowisko?
Robert Wade: Nie ma jednego wzoru polityki przemysłowej, który pasowałby wszędzie; punktem wyjścia musi być określenie, z jaką gospodarką mamy w ogóle do czynienia, dopiero później zastanawiamy się nad rolą państwa w stymulowaniu jej rozwoju. Trudno przecież szukać wspólnych rozwiązań dla Mali, Demokratycznej Republiki Konga, Stanów Zjednoczonych, Danii i Polski. W głównym nurcie, przynajmniej w świecie anglosaskim, przyjmuje się jednak najczęściej, że państwo ma do odegrania pewną ograniczoną rolę – powinno korygować niedomagań rynku.
Co to oznacza w praktyce?
Dobrym przykładem są rynki kapitałowe – często bywa tak, że małe i średnie przedsiębiorstwa mają problem z dostępem do kredytu, a w każdym razie trudniej im go otrzymać niż wielkim korporacjom. Wówczas interwencja państwa jest uzasadniona, np. w postaci subwencji czy gwarancji kredytowych. Inny przypadek uzasadnionej ingerencji państwa to subwencje na badania i rozwój. Kłopot z tym podejściem, tzn. korektą niedomagań rynku polega na tym, że państwo wspiera pewne ogólne kategorie podmiotów albo działań – małe i średnie firmy, badania i rozwój. Na pomoc może liczyć każdy, kto pod daną kategorię podpada, państwo nie faworyzuje np. poszczególnych sektorów gospodarki.
A powinno?
Moim zdaniem państwo ma potencjał, by działać raczej jak przedsiębiorca, a nie tylko wkraczać tam, gdzie mechanizm rynkowy zawodzi. Słowa „potencjał” używam nieprzypadkowo, bo argumenty ekonomiczne trzeba jeszcze skonfrontować z możliwościami sprawnego prowadzenia takiej polityki, żeby pieniądze podatnika nie szły bezustannie na przedsiębiorstwo, które i tak nigdy nie stanie się konkurencyjne. Ale tu nie ma jednej reguły – twierdzenie neoliberałów, że „państwo to grabieżca”, że powinno się w związku z tym zawsze trzymać od gospodarki jak najdalej – to raczej wyraz wiary quasi-religijnej, a nie wiedzy ekonomicznej.
Co to znaczy, że państwo ma działać jak przedsiębiorca?
Jeśli chodzi o rolę państwa przedsiębiorczego, czy też „państwa Schumpeteriańskiego”, to wiąże się ona przede wszystkim z kształtowaniem tzw. krzywych kosztowych danej branży czy danego produktu. Krzywa kosztowa spada wraz z wielkością produkcji. Problem w tym, że przedsiębiorstwo albo nawet cała branża może mieć problem z uzyskaniem odpowiednio dużej skali produkcji, która by te koszty obniżyła w warunkach rynkowych. Współczesnym przykładem takiej sytuacji jest produkcja paneli słonecznych. Chiny osiągnęły już tak ogromny potencjał produkcji, że ich krzywa kosztowa wyraźnie spadła – produkują tanio i na wielką skalę, tymczasem firmy europejskie i amerykańskie nie uzyskały jeszcze takiej skali.
Co można zrobić w tej sytuacji?
Firmy europejskie, nie tylko zresztą produkujące panele i moduły słoneczne, ale także koncerny wydobywające tradycyjne paliwa kopalne próbują powstrzymać import chińskich paneli, argumentując dumpingiem cenowym – rozważane jest wprowadzenie zaporowych ceł na ich wwóz do Unii, nawet na poziomie 40 procent. Ale istnieją też inne możliwości – państwo mogłoby wspomóc swoje firmy w uzyskaniu większej skali produkcji, tak aby w procesie learning by doing, uczenia się przez działanie, także i one mogły zmniejszyć koszty i podjąć konkurencję; mogą to zrobić poprzez subsydiowanie popytu wewnętrznego, ale także przez finansowanie badań i rozwoju technologii.
Nie prościej wprowadzić cła?
Z pewnością nie prościej. Pamiętajmy, że regulacje Światowej Organizacji Handlu pozwalają wprowadzić cła ochronne zasadniczo wtedy, kiedy zachodzi proceder dumpingu. I Europejczycy oskarżają Chińczyków o sprzedaż na eksport paneli słonecznych właśnie poniżej kosztów produkcji, choć nie jestem pewny czy słusznie. Tak czy inaczej, żądania ze strony komisarza ds. handlu, aby nałożyć 40-procentowe cło na chińskie produkty, traktuję raczej jako kartę przetargową w negocjacjach niż realną groźbę. Być może chodzi o to, by Chińczycy sami nałożyli pewne limity na swój eksport, podobnie jak zrobiła to Japonia w stosunkach handlowych z USA w latach 80.
Mówi pan o „podjęciu konkurencji”; rozumiem, że chodzi o konkurencję na warunkach rynkowych?
Tak, wsparcie państwa nie może trwać w nieskończoność. Kluczowy jest proces, o którym wspomniałem – learning by doing. Z czasem krajowe firmy, dzięki praktyce, wsparciu badań i przede wszystkim uzyskaniu efektu skali, mogą obniżyć koszty produkcji na tyle, żeby konkurować z zagranicą. I wówczas państwo powinno się wycofać z pomocy. Zdaję sobie sprawę, że to niełatwy moment i jego powodzenie zależy od potencjału państwa. Każda polityka przemysłowa musi zatem obejmować również exit strategy, strategię wycofywania się państwa.
Na początku naszej rozmowy przywołałem słowa jednego z polskich ministrów z początku transformacji gospodarczej – że najlepsza polityka przemysłowa to brak polityki. Czy zna pan jakiś historyczny przykład kraju, któremu udałoby się wyjść z zacofania i rozwinąć przemysł w warunkach czysto wolnorynkowych, bez wsparcia państwa?
Z pewnością dałoby się znaleźć jakieś przypadki. Ale jeśli przestudiujemy historycznie wszystkie sytuacje, abstrahując od pojedynczych gałęzi przemysłu, w których kraje słabo rozwinięte zasadniczo przesunęły się w globalnej hierarchii dochodów i hierarchii technologicznej bez aktywnego udziału państwa – to będzie ich bardzo niewiele. Mówiąc o „aktywnej” roli mam na myśli wspieranie rodzimego przemysłu w większym stopniu niż czynił to np. rząd Hongkongu. Ale uderzające jest co innego. Jeśli zapytamy, ile niezachodnich, słabo rozwiniętych krajów w ciągu ostatnich dwustu lat zyskało status krajów wysoko rozwiniętych – to będzie ich niesłychanie mało.
Co to znaczy „niesłychanie mało”?
Z pewnością mniej niż dziesięć. Japonia, Korea Południowa, Tajwan, Singapur, Izrael. Może Rosja do lat 70. Być może Hongkong – choć to przecież malutkie państwo-miasto, pod jak najbardziej zachodnim, bo przecież brytyjskim zarządem, do tego korzystające z wyjątkowej sytuacji pośrednika w handlu między Chinami a Zachodem. Pewne jest jedno – tych przypadków jest mało. I jeszcze jedno. Również kraje zachodnie, które najszybciej rozwijały się w XIX wieku – Prusy i Stany Zjednoczone – doganiając ówczesne mocarstwo wiodące, Wielką Brytanię, nie czyniły tego dzięki siłom wolnorynkowym, ale przy silnym udziale państwa. Friedrich List, twórca niemieckiej szkoły ekonomii politycznej wyłożył pruską strategię rozwoju jednoznacznie – rozwój nie obędzie się bez działań państwa, obejmujących protekcjonizm czy tworzenie banków państwowych finansujących inwestycje w wyznaczonych obszarach. Niemal wszystkie zatem kraje, którym udał się rozwój przemysłu, cechowała bardzo aktywna rola państwa – bardziej aktywna w każdym razie niż życzyłaby sobie tego ekonomia neoliberalna czy współczesny Bank Światowy, dość konsekwentnie promujący pakiet polityk znanych pod nazwą konsensusu waszyngtońskiego.
Czy państwa mają dziś w ogóle jakiś wybór? Dani Rodrik w książce Globalization Paradox wskazuje, że tzw. system Bretton Woods z lat 1943–70 dawał krajom rozwijającym się dużo większe pole manewru. Można dyskutować nad skutecznością takiej czy innej polityki przemysłowej – ale czy dziś w ogóle można ją prowadzić, w kontekście regulacji WTO i polityki Banku Światowego?
Instrumenty polityki gospodarczej warto uporządkować pod kątem tego, ile restrykcji nakłada na nie Światowa Organizacja Handlu. Najściślej ograniczone są kwestie transakcji ponad granicami, a konkretnie możliwości nakładania ceł i ograniczeń ilościowych na import. Dalej jest kategoria pośrednia, w której istnieje większe pole manewru – obejmuje ona m.in. zachęty inwestycyjne, dostawy rządowe czy bodźce wspierające eksport. I wreszcie mamy cały szereg rozwiązań, których WTO nie reguluje wcale albo prawie wcale. To znaczy, że istnieje pole manewru. I to od elit politycznych kraju, od ich wyobraźni zależy, czy będą poszukiwać takich instrumentów politycznych, które nie odizolują ich od międzynarodowych rynków, a zarazem pozwolą wesprzeć rodzime gałęzie przemysłu.
Czy elitom politycznym nie zależy przede wszystkim na przyciągnięciu kapitału za wszelką cenę?
Różnice postaw wobec roli państwa w rozwoju przemysłu i kształtowaniu międzynarodowych stosunków gospodarczych dobrze pokazuje przykład negocjacji trzech krajów: Korei Południowej, Hongkongu i Chile z amerykańskim koncernem Dow Chemical. We wszystkich przypadkach chodziło o podobny projekt, tzn. o budowę fabryki etylenu. Rządy Hongkongu i Chile dały do zrozumienia, że chcą obecności koncernu u siebie, przy czym może on sprowadzić z zewnątrz tylu ludzi, ilu potrzeba do uruchomienia i organizacji fabryki, a ci z kolei mieliby wyszkolić jej przyszłych pracowników. Koreańczycy zachowali się zupełnie inaczej, zgodnie ze swą dewizą: nigdy nie uczymy się niczego dwa razy. To znaczy: uczymy się tylko raz, a potem już robimy to własnymi siłami. W praktyce oznaczało to bardzo twarde negocjacje rządu Korei z Dow Chemical.
Z jakim efektem?
Koreańczykom udało się uzyskać dużo więcej – zażądali, aby amerykański koncern zatrudniał Koreańczyków na każdym etapie, od projektowania fabryki, poprzez jej budowę, rozruch i normalną działalność. I Dow Chemical faktycznie zatrudnił dużo więcej miejscowych pracowników, niż planował. Co więcej, Koreańczycy zakupili potem jeszcze dwie kolejne fabryki etylenu, i przy każdym kolejnym projekcie udział koreańskich pracowników na każdym etapie wzrastał. Krótko mówiąc, rząd Korei miał dużo więcej wyobraźni i determinacji niż władze Hongkongu i Chile. Zależało mu w pierwszej kolejności na rozwijaniu lokalnej bazy produkcyjnej w oparciu o przyswajane technologie i własne zasoby ludzkie; technologia ściągnięta z zagranicy miała być podstawą nowych łańcuchów produkcji rozwijanych już samodzielnie. Chilijczycy widzieli to dużo prościej: wy przywozicie technologię, my ją obsługujemy.
To brzmi rzeczywiście dobrze, ale jak stwierdził jeden z ekonomistów Banku Światowego, „na jedną Koreę setkę innych niepowodzeń”. Faktycznie tak było?
To oczywiście teza tendencyjna, wyjaskrawiona, żeby wyśmiać ideę polityki przemysłowej, a nie poważne stwierdzenie naukowe. Ale faktem jest, że bardzo niewiele rządów było tak śmiałych i odważnych w swych poczynaniach jak Japończycy, Tajwańczycy czy Koreańczycy. Musimy też pamiętać, że każdy z tych trzech krajów uważał gwałtowną industrializację za warunek konieczny do zapewnienia przetrwania ich krajowi; była ona niezbędna do uniknięcia inwazji – w przypadku Korei Południowej i Tajwanu – czy stania się kolonią innych mocarstw. Takiego egzystencjalnego wymiaru nie miało uprzemysłowienie w Ekwadorze, Boliwii czy w Chile. Tam, gdzie stało się ono kwestią narodowego przetrwania, wzrastała nie tylko determinacja ścisłych elit, ale też nakładało to pewne ograniczenia na poziom korupcji.
Korupcja to jeden z głównych argumentów przeciwko udziałowi państwa w rozwoju gospodarczym.
To prawda, że również Korea czy Japonia nie uniknęły jej w zupełności. Ale istotna jest nie tylko skala, ale i model korupcji; udało mi się dojść do ciekawych wniosków, kiedy porównałem programy i agencje inwestycji publicznych w Indiach i w Korei. Korupcja przybierała w tych krajach diametralnie różne formy, co ważne, z istotnymi konsekwencjami dla celów rozwojowych. W Indiach inwestycje publiczne były wyceniane i opłacane we właściwej skali, ale wykonywane poniżej wszelkich standardów jakości. Za drogę rząd płacił tyle, ile powinien – tylko że nieraz droga się zapadała albo most zawalał przy pierwszym monsunie, ponieważ zamiast cementu stosowano do budowy głównie piasek. Wynikało to stąd, że Indie mają stosunkowo sprawny system nadzoru księgowego, ale fatalny nadzór budowlany – który albo nie potrafił zweryfikować jakości wykonania, albo był uciszany stosowną łapówką. Sfinansowaną, rzecz jasna, z oszczędności na materiale.
A jak było w Korei?
Zupełnie inaczej. Kiedy rozpisywano przetarg np. na budowę drogi, sztucznie rozdymano koszty, ponieważ jakaś część kontraktu musiała zostać przekazana z powrotem, do kieszeni urzędnika państwowego. Ale, co ciekawe, kwota była mniej więcej stała, było to coś w rodzaju nieformalnego podatku korupcyjnego. Skoro wszyscy oferenci proponowali taką samą łapówkę, to nie wpływała ona na wybór wykonawcy kontraktu – i tak wygrywała najlepsza firma budowlana czy najlepsza oferta, choć z „premią” dla oficjela. Do tego wszyscy wiedzieli, że państwo koreańskie dysponuje bardzo fachowym systemem nadzoru budowlanego – przekręty na jakości nie miały więc raczej miejsca. Taki układ powodował, że korupcja, choć czasem znaczna, nie wpływała na ogólną alokację zasobów, a inwestycje publiczne wykonywano w sposób rzetelny. Dla celów rozwojowych ma to ogromne znaczenie – urzędnicy czerpią wprawdzie rentę korupcyjną, ale państwo modernizuje się autentycznie.
Przykłady, które pan wskazuje, mogą budzić uznanie dla roli państwa w rozwoju. Ale na „jedną Koreę” przypada nawet nie sto innych porażek, ale „jedne Stany Zjednoczone”, kraj najbardziej innowacyjnej gospodarki. Za nią chyba odpowiada wolny rynek i atmosfera Doliny Krzemowej a nie inwestycje publiczne?
Dolina Krzemowa wyrosła na bazie technologii wypracowanych w laboratoriach finansowanych z środków publicznych. USA mają wielki, choć niekoniecznie dobrze rozpoznany kompleks militarno-przemysłowy, a może raczej rządowo-militarno-przemysłowy…
Ten sam, przed którym ostrzegał kiedyś Amerykanów wielki republikanin, Dwight Eisenhower.
Tak, ponieważ siła polityczna takiego kompleksu może spychać kraj w stronę wojennej agresji. Ale poza przechyłem ideologicznym, odgrywa on niewątpliwie wielką rolę w stymulowaniu innowacji. Dysponując szeregiem laboratoriów, a także całych przedsiębiorstw – publicznych bądź publicznie finansowanych – i prowadząc na wielką skalę badania rozwojowe dla wojska, amerykański kompleks militarno-przemysłowy stworzył mnóstwo wynalazków w obszarach technologii laserowych i komputerowych, w balistyce czy w telekomunikacji, które następnie przejmował i wykorzystywał przemysł cywilny. Podstawy algorytmów Google’a zostały zapoczątkowane w publicznych laboratoriach, podobnie jak cała masa innowacji, które prywatny sektor mógł później rozwijać i skomercjalizować.
To zatem wydatki na obronę są głównym zapleczem dla innowacji w USA?
Nie tylko. Istnieją również instrumenty ściśle cywilnej polityki przemysłowej, cała sieć publicznych, federalnych i stanowych agend – Departament Handlu, Narodowy Instytut Zdrowia zajmujący się farmaceutyką i biotechnologią, Narodowy Instytut Standardów Technologicznych, Administracja Małego Biznesu, Narodowa Fundacja Nauki. To cała paleta instytucji, które aktywnie tworzą sieci pomiędzy prywatnymi firmami i zachęcają je do innowacyjnej współpracy w obszarach, na których agencjom tym najbardziej zależy. Agencje te raczej zlecają badania, zlecają innowacje w sektorze prywatnym, niż po prostu subsydiują badania, licząc, że może coś z nich wyniknie. Programują konkretne ścieżki badań, a potem kojarzą różne firmy prywatne kreujące w ich ramach innowacje z uczelniami i ze źródłami finansowania, np. funduszami private equity. Co ciekawe jednak, wszystkie te działania odbywają się raczej na uboczu, poza głównym nurtem zainteresowania opinii publicznej.
Bo mogą wspierać projekty niekoniecznie akceptowane przez opinię publiczną?
Myślę, że powód jest inny. Otóż istnieje poważny nurt myślenia o gospodarce w USA, zwłaszcza wśród republikanów, który jest wyraźnie wrogi takiej polityce państwa i takiej ingerencji w gospodarkę. Niemniej te praktyki mają miejsce. Co ciekawe, pod koniec lat 90. CIA utworzyła swój własny fundusz venture capital. Nie po to, żeby zarabiać pieniądze, ale po to, żeby obejść kłopotliwe procedury zamówień publicznych. Dotychczas agencja musiała zlecać określone badania dużej, szanowanej korporacji, która dopiero mogła ewentualnie wydelegować je do jakiegoś małego start-upu w Dolinie Krzemowej. To wszystko trwało bardzo długo i rodziło biurokratyczne komplikacje. Dziś przy użyciu swojego funduszu venture capital CIA może sama zlecać różnym małym firmom określony kierunek innowacji technologicznych. Ten model nie jest wyjątkowy, podobne fundusze ma Departament Energetyki, armia, Siły Powietrzne. Jeśli podsumować to wszystko, widać, że USA prowadzą bardzo intensywną i wyrafinowaną politykę przemysłową z udziałem państwa, choć na zewnątrz prezentują się jako kraj „wolnego rynku”, który w zgodzie z neoliberalnymi założeniami dba jedynie o zapewnienie wszystkim graczom równych szans.
Światu wysyłają zaś przekaz: róbcie to, co mówimy, a nie to, co sami robimy?
W zasadzie tak, choć podkreślam: wiele z tego dzieje się poza widokiem opinii publicznej i to do tego stopnia, że badacze dopiero niedawno zaczęli się w ogóle zajmować tymi sieciami powiązań między państwem a sektorem prywatnym.
Omówione przez pana przykłady są albo historyczne, albo dotyczą największej światowej potęgi. Czy można wskazać przykłady skutecznej polityki przemysłowej krajów rozwijających się dziś?
Sądzę, że dobrym przykładem będzie Brazylia. Istnieje tam ogromny i bardzo aktywny bank rozwoju BNDES, który rocznie pożycza środki na sumę wyższą od wszystkich pożyczek Banku Światowego i Międzyamerykańskiego Banku Rozwoju – tylko jeden narodowy bank rozwoju! Finansuje on nie tylko projekty w samej Brazylii, ale także na kierunkach dla tego kraju priorytetowych – w Afryce i oczywiście w Ameryce Łacińskiej. Tamtejszy rząd prowadzi całkiem skuteczną politykę przemysłową, dużo bardziej wyrafinowaną niż kiedyś.
Czy Polska ma szansę powtórzyć drogę Finlandii czy Brazylii?
Gdybym był na miejscu polskich decydentów, poważnie martwiłbym się o wolne tempo przesuwania się polskiej gospodarki w globalnej hierarchii produkcji o wysokiej wartości dodanej, mam na myśli przede wszystkim wykorzystanie wysokich technologii. I przyjrzałbym się bliżej temu, jak działają agencje w rodzaju amerykańskiej DARPA, ale też fundusze venture capital przy CIA, czemu nie… Jak działa Biuro Rozwoju Przemysłu na Tajwanie i dzięki czemu osiągnęło sukcesy. Co zadecydowało o ich skuteczności – i co z tego dałoby się przenieść na polski grunt.
Robert Wade – profesor ekonomii politycznej w London School of Economics and Political Science; znawca problematyki rozwoju oraz polityki przemysłowej, ekspert ds. gospodarek azjatyckich. Był w Polsce na zaproszenie Instytutu Studiów Zaawansowanych, gdzie wygłosił wykład w cyklu „Ekonomia czasów kryzysu”.
Projekt dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego.
