Zamiast tropić „fałszywych bezrobotnych”, twórzmy miejsca pracy w żłobkach i przedszkolach.
Magdalena Błędowska: Wygląda na to, że rząd po dłuższym okresie dość biernego przyglądania się, jak rośnie bezrobocie, postanowił wreszcie działać. Poznaliśmy niedawno dwie propozycje Ministerstwa Pracy: jedną dotyczącą aktywizacji osób długotrwale bezrobotnych i drugą – zaostrzającą zasady wykreślania z rejestru bezrobotnych. Jak je oceniacie?
Michał Polakowski: Te propozycje to był taki balon próbny – rząd z drugiej z nich właśnie się wycofał. Niemniej mogą one świadczyć o kierunku potencjalnych reform. Rząd najwyraźniej skupia się na wskaźniku bezrobocia. Patrzy, ilu jest bezrobotnych i kim oni są. Tymczasem my zawsze podkreślamy, że trzeba też patrzeć na drugą stronę – czyli jaki jest popyt na pracę. Rząd porównuje dwa wskaźniki: jeden zagregowany na podstawie danych z urzędów pracy oraz wskaźnik obliczany według metodologii Eurostatu, który zalicza do kategorii bezrobotnych tylko osoby aktywnie poszukujące pracy. Liczone według tej pierwszej metody bezrobocie wynosi obecnie 14,3 procent; wskaźnik Eurostatu jest o mniej więcej 4 punkty procentowe niższy. I rząd właśnie na tej różnicy się skupia. Prawdopodobnie chodzi po prostu o to, żeby poziom bezrobocia rejestrowanego był niższy.
Głównie właśnie takie komentarze – że chodzi tylko o poprawienie oficjalnych statystyk – można było przeczytać w internecie pod rządowymi propozycjami.
Michał Polakowski: Pytanie, czemu to ma służyć. W badaniach międzynarodowych i tak zawsze stosuje się metodologię Eurostatu, tę „bardziej realistyczną”, dającą niższy wskaźnik bezrobocia.
Dorota Szelewa: Może służyć obniżeniu wydatków państwa związanych z osobami bezrobotnymi. Teraz mamy trzy ich źródła. Pierwsze to zasiłki dla bezrobotnych, które już są bardzo małe, bo w Polsce dostaje je zaledwie 18 procent zarejestrowanych w urzędach pracy. Drugie źródło to zasiłki z pomocy społecznej dla osób długotrwale bezrobotnych – w planach jest ograniczanie dostępu do nich, jeśli na przykład odmówi się prac społecznych czy szkolenia. Trzecie źródło wydatków to ubezpieczenie zdrowotne wszystkich bezrobotnych. I tu optymistycznie zakładam, że rząd tworzy grunt pod wprowadzenie nowego, uniwersalnego sposobu nabywania uprawnienia do nieodpłatnego leczenia. Z różnych badań wynika bowiem, że objęcie wszystkich obywateli ubezpieczeniem, bez względu na ich status, jest tańsze niż zbieranie składek czy płacenie ich za poszczególne grupy, jak to robimy obecnie.
Ale to byłby dobry ruch?
Dorota Szelewa: Tak. Ale pesymistyczna wersja jest taka, że ubezpieczenie zdrowotne zostanie oddzielone od statusu bezrobotnego i nie dostaniemy nic w zamian. To znaczy, że składkę trzeba będzie opłacić samodzielnie, na przykład z innych świadczeń od państwa.
Michał Polakowski: Trudno powiedzieć, w jaką stronę to pójdzie. Na pewno uniwersalne ubezpieczenie byłoby słuszne, i z powodów ekonomicznych, i dlatego, że dostęp do nieodpłatnego leczenia jest prawem człowieka.
Dorota Szelewa: W uzasadnieniu projektowanych zmian jest jednak jednoznacznie napisane, że chodzi o odcięcie tych, którzy są „niesłusznie” ubezpieczeni przez państwo, bo nie szukają wcale pracy.
Michał Polakowski: Czyli są „niesłusznie” bezrobotnymi. To jest bardzo ciekawy zabieg dyskursywny. Z jednej strony czytamy w prasie, że to są osoby, które pracują na czarno, więc tak naprawdę nie szukają pracy przez służby zatrudnienia. I to jest złe. Ale jest jeszcze gorsza kategoria osób: te, które nie dość, że nie szukają zatrudnienia, to jeszcze nie pracują nawet na czarno! [śmiech]
Czytam, że w Warszawie „fałszywi bezrobotni” stanowią nawet połowę osób zarejestrowanych w urzędach pracy, a w innych miastach około 30 procent. Skąd się biorą te szacunki?
Michał Polakowski:. Trudno powiedzieć. Nikt nie prowadził specjalnych badań. Ale były takie sondaże, w których pytano bezrobotnych, czy szukają pracy, i część z nich odpowiadała, że nie. Powiedzmy jednak od razu, jaki tu jest problem: pracy po prostu nie ma i ci ludzie mają prawo być zniechęceni. Jeśli ktoś wielokrotnie podejmował próbę znalezienia posady i ona spełzła na niczym, to już jej nie szuka. Tymczasem my zawsze podkreślamy, że trzeba też patrzeć na drugą stronę – czyli na popyt na pracę. Według naszych obliczeń w Polsce na jedną ofertę pracy przypada mniej więcej 50 osób. To jest tragiczny wynik. W Niemczech to są dwie osoby. I tam faktycznie możemy mówić, że jak ktoś nie chce podjąć pracy, to coś z nim nie tak.
Rys. 1. Liczba osób bezrobotnych przypadających na jedną ofertę pracy w Polsce, 1 kwartał 2008 – 4 kwartał 2012
Źródło: Główny Urząd Statystyczny, obliczenia własne
Rys. 2. Liczba osób bezrobotnych przypadających na jedną ofertę pracy, wybrane kraje UE, 2012
Źródło: Eurostat, obliczenia własne
Dorota Szelewa: Proponowane przez rząd zmiany wzorują się na zachodnich aktywnych politykach rynku pracy. Tylko że one działają tam w zupełnie innych warunkach. Ale nawet w dobrych warunkach – gdy na jedną ofertę pracy przypada 3–4 bezrobotnych – takie aktywizacyjne metody rzadko przynoszą założone efekty.
Michał Polakowski: Przynoszą wtedy, gdy są na nie naprawdę duże nakłady.
A u nas będą?
Michał Polakowski: Niestety, jedyne dodatkowe środki związane są wymaganą obsługą administracyjną. Wszystko ma się więc dziać w obrębie tych samych pieniędzy. Fundusz Pracy, gdzie nadwyżka wynosi już prawie dziesięć miliardów, jest nadal zamrożony.
Dorota Szelewa: Oczekiwalibyśmy, że to właśnie minister pracy będzie się dobijał u ministra finansów o uwolnienie tych środków. Ale to się dzieje zbyt rzadko.
Michał Polakowski: Wracając jeszcze do pracy do czarno: wbrew temu, co się często mówi, to nie jest wybór osoby zatrudnionej, która chce mieć większe dochody z nieopodatkowanej pracy. Są całe sektory na rynku, gdzie zatrudnienie na czarno jest typowe. I ci ludzie wcale dzięki temu nie zarabiają więcej, niż dostaliby na legalnych umowach. Przeciwnie – zarabiają mniej.
Dorota Szelewa: Odebranie im jeszcze ubezpieczenia zdrowotnego byłoby więc ukaraniem ich za coś, czemu nie są winni.
A w ogóle dopuszczacie stosowanie w polityce zatrudnienia jakichkolwiek sankcji, które mają dyscyplinować ludzi do określonych działań?
Michał Polakowski: Rozumiem, że można coś takiego robić, ale tylko w sytuacji, gdy mamy rzeczywiście jakieś oferty pracy.
Dorota Szelewa: Zauważmy, że Ministerstwo Pracy chce dołożyć kolejne obowiązki bezrobotnym, natomiast pracodawcy nie są do niczego zobowiązani. Nie muszą na przykład zgłaszać w urzędach pracy, że mają wolne posady. Karzemy bezrobotnych, a jednocześnie od pracodawców niczego nie wymagamy.
Michał Polakowski: Badania pokazują, że osoby zarejestrowane w urzędzie pracy często bardzo aktywnie poszukują zatrudnienia na własną rękę. Czyli nie czekają biernie. Najczęstszym sposobem jest poszukiwanie pracy przez znajomych, rodzinę. Co więcej – dokładnie tak samo pracowników szukają pracodawcy.
Dorota Szelewa: Jak wspomniałam, kiedyś pracodawcy musieli zgłaszać wakaty. Zostało to zarzucone, z takim uzasadnieniem, że urzędy podsyłały im osoby zupełnie nieodpowiadające poszukiwanemu profilowi pracownika. Ale znowu: to uderzyło w bezrobotnych, bo jest dla nich mniej sensownych ofert w urzędach, a przecież nie oni byli winni takim sytuacjom.
Waszym zdaniem pracodawcy powinni być bardziej zaangażowani w ten proces?
Michał Polakowski: Powtórzę raz jeszcze – kluczowy w Polsce jest brak popytu na pracę.
Jednym słowem: ta herbata od mieszania nijak nie zrobi się słodsza.
Michał Polakowski: Dokładnie.
Dorota Szelewa: Gdy w Polsce dyskutuje się o wysokim bezrobociu wśród młodych, to w kółko powtarza się argument o „niedostosowaniu systemu edukacji do potrzeb rynku pracy”. Znowu jedna strona musi się „dostosować” do potrzeb drugiej. W Niemczech to działa na zasadzie kompromisu: pracodawcy uczestniczą, także finansowo, w szkoleniu młodych, którzy będą im potrzebni jako pracownicy. I potem ich zatrudniają.
Michał Polakowski: Pracodawcy w Polsce nie szkolą ani młodych, ani starych. Skupiają się na lobbingu i powtarzaniu, że koszty pracy są za wysokie (choć w przypadku osób najgorzej zarabiających należą one do niższych w Europie) i że trzeba uelastycznić rynek pracy, choć dzieje się to od dawna i nie przyniosło efektów. Pracodawcy są dumni, że tworzą miejsca pracy. Ale gdy patrzymy na statystyki, to widzimy, że bardzo dużo miejsc pracy jest jednocześnie likwidowanych. Tak więc realny przyrost jest w rzeczywistości od kilku lat niewielki.
Rys. 3 Wysokość klina podatkowego w wybranych krajach UE. Osoba samotna, 67% przeciętnego wynagrodzenia, 2012
Źródło: Eurostat, opracowanie własne
Co może zrobić rząd? Może tworzyć subsydiowane miejsca pracy. To jest dość powszechny kierunek w krajach UE. Problemem jest tutaj to, że bardzo często po tym okresie wymaganym przez rząd pracodawca zwalnia takiego pracownika i zatrudnia nowego – znowu na miejscu subsydiowanym. Bo inaczej musiałby tego pierwszego zatrudnić na normalnych warunkach. Tymczasem idea zatrudnienia subsydiowanego jest taka, że pracodawcy mają zatrzymywać pracowników. W Polsce bardzo często widzimy efekt karuzeli czy drzwi obrotowych: bezrobotny wchodzi do systemu subsydiowanego zatrudnienia, po wymaganym czasie zostaje zwolniony, wraca do służb zatrudnienia, a stamtąd znowu trafia na jakąś subsydiowaną posadę. I tak w kółko.
Zmiany w urzędach pracy też w niczym nie pomogą? Bo to jest fakt, że one nie pracują tak, jakbyśmy tego oczekiwali. Jest za dużo biurokracji, a za mało rzeczywistego pomagania bezrobotnym. Może więc rzeczywiście trzeba uzależnić wynagrodzenia urzędników od efektów ich pracy? Albo korzystać z pomocy prywatnych agencji.
Michał Polakowski: Urzędnicy pracują w bardzo trudnych warunkach. W Polsce przypada około 800 osób bezrobotnych na jednego pracownika urzędu; to jeden z najwyższych wskaźników w Europie. Podstawową sprawą byłoby więc zwiększenie finansowania, bo Polska jest jednym z tych krajów, które wydają najmniej na politykę rynku pracy.
Kwestia prywatnych agencji zatrudnienia jest o tyle ciekawa, że robiono kilka badań pilotażowych na ten temat. Takie agencje w proponowanej reformie mają pracować z najtrudniejszymi przypadkami. Otóż okazało się, że nawet w przypadku losowo dobranych bezrobotnych (czyli używając języka proponowanych zmian – osób w różnym stopniu oddalonych od rynku pracy) zupełnie sobie z tym nie radzą. W badanej grupie udało im się przywrócić na rynek pracy tylko 0,7 procent bezrobotnych. Dla porównania, publiczne służby zatrudnienia były ponad dziesięciokrotnie bardziej skuteczne! Z pilotażu wynikało, że jeśli agencje będą rozliczane z efektów, a nie z samego uczestnictwa w programie aktywizacji, to nie będą tym zainteresowane – bo po prostu nie będą na tym zarabiały.
To, jak oceniamy efekty pracy służb zatrudnienia, jest bardzo istotne. Często patrzy się tylko na to, ile osób zostało przeszkolonych, a kompletnie się nie bada, ile z nich ma nadal pracę po dwóch czy trzech latach od szkolenia. Ten odsetek jest znikomy – a to jest prawdziwa miara skuteczności programów aktywizacyjnych.
Powtarzacie, że rząd musi się zająć popytem na pracę. Co konkretnie może zrobić, jeśli zakładamy, że subsydiowanie miejsc pracy jest problematyczne?
Michał Polakowski: Zastanawiam się, czy rząd nie powinien stworzyć planu rozwoju zatrudnienia w sektorze publicznym. Bardzo przydałby się plan rozwoju usług opiekuńczych dla dzieci i osób starszych z miejscami pracy właśnie w tym sektorze. Mamy przecież problem ze żłobkami, przedszkolami, domami opieki. Tak zrobiono w wielu krajach, zwłaszcza skandynawskich, i mieliśmy tam ciekawy efekt mnożnikowy. Otóż po pierwsze, ludzie po prostu mieli pracę, po drugie, rósł popyt wewnętrzny, bo ludzie zarabiali i wydawali, a po trzecie – dzięki większemu dostępowi do usług opiekuńczych załagodzono konflikt między życiem zawodowym i prywatnym w przypadku wszystkich obywateli.
Dorota Szelewa: Taka polityka przynosi dużą stopę zwrotu, nawet do 30–40 procent. Nie jest to więc gra o sumie zerowej, bo każdy na niej korzysta. Tymczasem polska polityka na rynku pracy to są takie skoki. Podejście jest fragmentaryczne, ad hoc – załatwia się konkretne problemy, tak jak teraz wysokie statystyki bezrobocia. A i to powierzchownie, nie sięgając nigdy ich istoty.
Wykresy użyte w tekście pochodzą z opracowania „Bezrobocie w Polsce: indywidualne strategie a polityka państwa”, która zostanie wkrótce opublikowane przez Fundację ICRA i Fundację im. Friedricha Eberta.
dr Dorota Szelewa – politolożka, ekspertka w dziedzinie polityki rodzinnej, współzałożycielka i prezeska Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). W Instytucie Studiów Zaawansowanych prowadzi seminarium pt. Gender w polityce społecznej.
dr Michał Polakowski – współzałożyciel i ekspert Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). Na Uniwersytecie w Maastricht obronił pracę doktorską poświęconą ewolucji systemów emerytalnych w Polsce i na Węgrzech.
