Rządowy pomysł na osoby długotrwale bezrobotne ma jedną podstawową zaletę: społeczną integrację. Ale niesie też kilka zagrożeń.
Do konsultacji zgłoszono ministerialny projekt zmian w Ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Osoby od lat pozostające poza rynkiem pracy i żyjące z pomocy społecznej będą musiały od 2015 roku poddać się wyznaczonym zadaniom aktywizacyjnym i integracyjnym, między innymi wykonywać prace społeczne i uczęszczać na zajęcia z trenerem. Jeśli ich nie podejmą, na 270 dni zostaną wykreślone z rejestru bezrobotnych. To najbardziej kontrowersyjne z proponowanych zmian. Możliwe, że podobne sankcje zostaną wprowadzone w ustawie o pomocy społecznej.
Polskie bezrobocie
Zanim rozpatrzymy te propozycje, warto przyjrzeć się specyfice polskiego bezrobocia, bo w niemałym stopniu decyduje ona o powodzeniu danych środków zaradczych. Otóż bezrobocie w Polsce ma dwie cechy, które czynią ten problem jeszcze bardziej dramatycznym, niż wynikałoby to z samej stopy bezrobocia, notabene wysokiej i ostatnio rosnącej.
Pierwsza cecha to bardzo duży udział w ogóle bezrobotnych osób bezrobotnych długotrwale. Jest ich w tej chwili ponad milion – czyli niemal 50 procent! W wielu krajach te proporcje są bardziej korzystne. Długotrwałe pozostawanie na bezrobociu często prowadzi do głębokiego wykluczenia społecznego, z którego trudno wyjść. Druga cecha to niewielka liczba osób z prawem do zasiłku. Jest to około 16 procent wszystkich bezrobotnych, podczas gdy w wielu krajach europejskich ten wskaźnik dochodzi do 50 procent. Wynika to zarówno z dość restrykcyjnych w kryteriów, które trzeba spełnić, by otrzymać zasiłek, jak i krótkiego okresu jego pobierania.
To właśnie tej dużej grupy osób – wyłączonych z rynku pracy przez długi czas, bez prawa do zasiłku, balansujących na granicy pomocy społecznej i rynku pracy – dotyczą przygotowywane zmiany. Tym ludziom potrzeba często nie tylko pomocy w uzyskaniu zatrudnienia, ale w wielu wypadkach także społecznej reintegracji. Czy projekt zmian w ustawie to uwzględnia?
Aktywizacja i integracja
Z pozoru tak. Chyba najsympatyczniejszym jego aspektem jest to, że działania, do których będą zobowiązani długotrwale bezrobotni, mają się składać z dwóch elementów: aktywizacji i integracji.
W polityce społecznej często spotykamy się z jednomiarowymi strategiami wsparcia, nastawionymi na jak najszybsze przywrócenie ich adresatów na rynek pracy lub choćby jego „chroniony” segment. Niekoniecznie rozwiązują one jednak problemy osób długotrwale zmarginalizowanych. Według tych koncepcji (o neoliberalnej proweniencji) wystarczy dać takim ludziom szansę znalezienia pracy, a w ostrzejszej wersji – zabrać im bezwarunkowe uprawnienia socjalne i tym samym wymusić na nich znalezienie jakiejkolwiek pracy, by mogli w ogóle przeżyć.
Tymczasem osoby długotrwale bezrobotne tracą wiele kompetencji (bądź nigdy ich nie posiadały) związanych z uczestnictwem w życiu społecznym i pełnieniem rozmaitych ról, nie tylko zawodowych. Nawet więc jeśli pozostaniemy przy celu, jakim jest ich aktywizacja zawodowa, powinniśmy obudować ją dodatkowymi działaniami. Praca ludzka to nie tylko instrumentalna, techniczna czynność, ale jeden z rodzajów relacji społecznych. Nie zawsze o tym pamiętamy.
Ponadto wiele osób długotrwale bezrobotnych i żyjących z pomocy społecznej na skutek wieloletniej marginalizacji popada w poważne kłopoty – od mieszkaniowych, przez rodzinne, po zdrowotne. System wsparcia powinien przywracać tych ludzi do godnego życia w społeczeństwie, a nie tylko do obecności na rynku pracy. Wielowymiarowe wsparcie jest nie tylko potencjalnie bardziej skuteczne, ale oznacza też, że patrzymy na człowieka (w tym człowieka wykluczonego) nie tylko przez pryzmat jego ekonomicznej roli i produktywności.
Takie spojrzenie mogłoby się stać uniwersalną wytyczną dla strategii przeciwdziałania wykluczeniu, które – obrazowo rzecz ujmując – powinny mieć dwie nogi: aktywizację i integrację. Bowiem nawet jeśli osobie „po przejściach” uda się na moment wskoczyć na rynek pracy, może jej zabraknąć motywacji, wsparcia w sytuacjach kryzysowych i wytrwałości, by tę pracę utrzymać.
Pomożemy, pod warunkiem że…
Ten pozytywny aspekt ministerialnych propozycji nie powinien jednak przesłaniać potencjalnych zagrożeń. Dotyczą one nie tylko poszczególnych zapisów, ale samego kierunku myślenia:
przejścia od systemu opiekuńczego, w którym gwarantuje się wsparcie osobie w trudnej sytuacji, ku systemowi typu workfare, w którym wsparcie uzależnione jest od podjęcia określonych działań i dyscyplinuje do określonych zachowań.
Inaczej rzecz ujmując – od modelu opierającego się na prawach i potrzebach do modelu opierającego się na warunkach i zasługach. Wykluczenie osoby długo pozostającej poza rynkiem pracy postrzega się w nim bardziej jako jej problem (nieraz przypisując jej winę za sytuację, w której się znalazła) niż defekt stosunków społecznych. Współgra to zazwyczaj z wysoce selektywnym dostępem do publicznej pomocy. Taką politykę społeczną promowały środowiska neoliberalne i neokonserwatywne w krajach anglosaskich; dziś jest to nurt obecny w wielu krajach (w Europie i Polsce znany jako aktywna polityka społeczna), choć w wersji bardziej umiarkowanej niż pierwotna.
Jak w świetle tych koncepcji prezentuje się ministerialny projekt? Na razie trudno powiedzieć jednoznacznie. Obecność integracji obok aktywizacji świadczy o tym, że jest to więcej niż workfare w czystej postaci. W fazie testowania tych zmian (mają trwać do 2015 roku) trzeba będzie jednak sprawdzić, na ile w ramach działań aktywizacyjnych i integracyjnych respektowana jest podmiotowość i wolność wyboru adresatów tych programów. Czy będą mogli wybierać wśród dostępnych prac społecznych zgodnie z własnymi preferencjami i możliwościami? Czy też zostanie im przedstawiona tylko jedna możliwość, nie zawsze dopasowana do indywidualnego potencjału, a jej niewykorzystanie będzie skutkowało wykreśleniem z rejestru bezrobotnych? Jeśli system będzie bliższy drugiemu wariantowi, jest się czym niepokoić.
I co z tymi, który nie sprostają ustawowym wymogom? Znalezienie się poza systemem wsparcia socjalnego nie rozwiąże ich problemów, raczej pogłębi wykluczenie. Przecież szanse tych ludzi na znalezienie pracy nie wzrosną, gdy stracą status bezrobotnych.
Wypchnąć niewygodnych klientów
To, czy program Ministerstwa Pracy się sprawdzi, w dużej mierze zależy od nastawienia instytucji, które będą go realizowały. W pomocy społecznej to ostatnie ogniwo łańcucha jest szczególnie ważne. Poddany konsultacjom społecznym projekt odnosi się szczegółowo do zmian w służbach zatrudnienia i możliwych sankcji, natomiast nie precyzuje, w jaki sposób instytucje pomocy społecznej mają je stosować wobec osób niepodejmujących integracji bądź ją przerywających.
Istnieje ryzyko, że niektórzy pracownicy urzędów pracy będą wykorzystywać nowe instrumenty, żeby łatwo pozbyć się części klientów.
Takie praktyki już się zdarzają. Na mocy ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku pracownik socjalny może zawrzeć ze świadczeniobiorcą tzw. kontrakt socjalny. Odmowa jego podpisania lub złamanie jego postanowień może być podstawą do nieprzyznania świadczenia lub uchylenia wcześniejszej decyzji o jego przyznaniu. Choć instrument ten zasadniczo służy motywowaniu adresatów pomocy, bywa, że jest on używany zbyt rygorystycznie, czego skutkiem jest wykluczenie osoby potrzebującej poza krąg wsparcia. Teraz ustawodawca planuje jeszcze szerzej otworzyć furtkę dla potencjalnych działań tego typu.
A pokusa ich stosowania może być tym większa, im bardziej niedofinansowana będzie polityka socjalna, w tym instytucje pomocy społecznej, oraz im bardziej będzie postępowała pauperyzacja społeczeństwa (a wskaźniki ubóstwa rosną) i bezrobocie. Władza nie jest w stanie zapobiec wszystkim nadużyciom, ale poprzez aktywną politykę zatrudnienia i inwestowanie w sferę socjalną może zmniejszać potencjalną skłonność do odcinania od pomocy tych osób, którym aktywizacja i integracja przychodzi z większymi oporami.
Jeszcze inne ryzyko związane z tym projektem jest takie, że jego autorzy widzą problem długotrwałego bezrobocia głównie po stronie podaży pracowników. Tymczasem w wielu lokalnych społecznościach po prostu chronicznie nie ma pracy. Jak przytomnie zauważył jeden z przedstawicieli Powiatowych Urzędów Pracy w „Rzeczpospolitej”: „Co z tego, że będę starał się przywrócić człowieka na rynek, skoro i tak nie znajdę dla niego oferty pracy?”.
Oczywiście wprowadzenie tego programu nie wyklucza bynajmniej działań na rzecz zwiększania liczby miejsc pracy. Ale w takim razie nie sposób uchylić się od pytania: co władza robi w tym kierunku?
Zwłaszcza w regionach, gdzie bezrobocie jest szczególnie wysokie.
