Polska polityka imigracyjna nie jest spójna. Nie wiadomo, czy chcemy być restrykcyjną Francją, czy liberalną Portugalią.
Jaś Kapela: Polska zachęca jakoś cudzoziemców do osiedlania się u nas?
Ksenia Naranowicz: Istnieją programy, które zachęcają cudzoziemców, żeby przyjeżdżali do Polski do pracy. Oferta jest skierowana szczególnie do pracowników sezonowych, czyli oznacza przyjazd na sześć miesięcy w roku. Wprowadzono ją w 2006 roku z myślą o rolnictwie, ale później rozszerzono na inne zawody, na przykład budownictwo, przetwórstwo przemysłowe, handel, transport, usługi gastronomiczne, działalność finansową, edukację czy opiekę zdrowotną. Te programy obejmują jednak tylko obywateli pięciu państw: Białorusi, Ukrainy, Rosji, Mołdawii i Gruzji.
Często się słyszy, że polskie państwo zachęca do przyjazdu repatriantów – pada argument, że w tym przypadku są wypracowane ścieżki integracyjne. Owszem, istnieje ustawa repatriacyjna, która definiuje możliwości starania się o status repatrianta i inne udogodnienia po wjeździe do Polski, ale zaporowy jest już etap współpracy z konsulatami RP, które mają ograniczone możliwości, jeśli chodzi o wydawanie wiz repatriacyjnych. By je otrzymać, repatrianci potrzebują też zaproszenia od konkretnej gminy.
Niektóre uczelnie starają się zapraszać do siebie studentów. Niekoniecznie są to uczelnie publiczne albo resortowe programy stypendialne. Taka oferta ma pewne wzięcie wśród studentów z Ukrainy, Białorusi, Rosji czy Kazachstanu. Coraz częściej pojawiają się też studenci z Azji.
A abolicja dla nielegalnych imigrantów, która obowiązuje od 1 stycznia, umożliwi im pozostanie w Polsce na stałe?
Polskie państwo nie gwarantuje cudzoziemcom, że zostaną w Polsce na stałe. Nie daje takiej możliwości także cudzoziemcom starającym się o abolicję – jeśli uzyskają zezwolenie na zamieszkanie w Polsce przez dwa lata, to potem będą musieli na takich samych zasadach jak inni cudzoziemcy starać się o dokumenty legalizujące ich pobyt i zezwalające na legalną pracę. Żadne prawo nie daje cudzoziemcom pewności, że jak przyjadą, to otrzymają komplet dokumentów, będą mogli założyć dowolną działalność gospodarczą, korzystać z publicznej służby zdrowia i zostaną na dobre. Nie zapewnia tego ustawa o cudzoziemcach, a już na pewno nie ustawa abolicyjna.
Abolicja ma uratować ludzi, którzy znaleźli się w skrajnie niekorzystnej sytuacji nielegalnego pobytu. Ustawa abolicyjna została uchwalona dokładnie w tym samym czasie, kiedy Polska miała wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy sankcyjnej. Dyrektywa ta została stworzona z myślą o wzmocnieniu środków przeciwko pracodawcom korzystającym z pracy cudzoziemców nielegalnie przebywających w państwach członkowskich UE, co przyczynia się do dumpingu socjalnego.
Były różne próby walki z nielegalnym zatrudnianiem cudzoziemców, przeważnie wymierzone w imigrantów; dyrektywa sankcyjna karze natomiast pracodawców. W tej sytuacji ustawa abolicyjna ratuje polskich przedsiębiorców. Ze względu na przyzwolenie na pracę nierejestrowaną w Polsce jest mniejszym złem dla polskich przedsiębiorców. Pozwoli też uniknąć licznych procesów sądowych, który by się zaczęły, gdyby te akty prawne wdrożono w odwrotnej kolejności.
Czyli w gruncie rzeczy robimy abolicję, żeby pomóc naszym przedsiębiorcom?
W uzasadnieniu do ustawy o abolicji czytamy, że została wprowadzona w odpowiedzi na oczekiwania Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, potrzeby organizacji pozarządowych, zainteresowanie parlamentarzystów, ale też aktywność samych migrantów, którzy intensywnie o nią zabiegali. Z systemowego punktu widzenia chodzi o to, żeby zapewnić cudzoziemcom krótszą drogę do legalizacji pobytu niż wszczynanie postępowania przeciwko polskim pracodawcom, co mogliby robić na mocy dyrektywy sankcyjnej. Ale wprowadzenie w życie ustawy abolicyjnej jest stanowczo znacznie szerzej uzasadnione.
Ale abolicja obejmuje tylko osoby przebywające w Polsce przynajmniej od 2007 roku.
To zależy – zasadniczo są trzy grupy osób: pierwsza to te, które wjechały do Polski przed 20 grudnia 2007 roku i przebywały tu nieprzerwanie, bez względu na powód; druga to osoby przebywające nieprzerwanie co najmniej od 1 stycznia 2010 roku, którym przed tym dniem została wydana ostateczna decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy, zawierająca orzeczenie o wydaleniu, oraz trzecia – te, wobec których w dniu 1 stycznia 2010 r. trwało postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy wszczęte na skutek kolejnego wniosku. W przypadku dwóch pierwszych grup istnieje wymóg: nielegalny pobyt na terytorium RP w dniu wejścia w życie ustawy.
Główna różnica jest więc między osobami dobrowolnie przebywającymi w Polsce i tymi, które znalazły się tu niekoniecznie z własnej woli, wszczęły postępowanie o ochronę na terytorium Polski i zgodnie z prawem międzynarodowym nie mogą się nigdzie ruszyć. To są między innymi Gruzini, którzy dość licznie przybyli w 2009 roku, po zapowiedzi prezydenta Kaczyńskiego, że Polacy są dla nich przyjaznym narodem. W praktyce okazało się, że właściwie jedyne, co mogą, to aplikować o status uchodźcy, którego raczej nikt z nich nie dostał.
Jednak w raporcie przygotowanym przez Fundację Rozwoju „Oprócz Granic” postulowaliście, by abolicja obejmowała osoby przebywające w Polsce od 2010.
Dokładnie od 5 kwietnia 2010, od kiedy polskie organy stosują wspólnotowy kodeks wizowy. 20 grudnia 2007 to data wejścia Polski do strefy Schengen, stąd znalazła się w ustawie. Ale abolicji obejmującej inny zakres czasowy jeszcze długo nie udałoby się wylobbować. Z drugiej strony tzw. mała abolicja daje szanse i tym, którzy wjechali do Polski już po 20 grudnia 2007 roku.
Czyli nasza polityka emigracyjna jest w dużej mierze ograniczona przez dyrektywy unijne?
To dotyczy każdego kraju UE. Ale dlatego właśnie są to dyrektywy, a nie jakieś ściślejsze wytyczne – pozwalają w pewnych granicach kształtować własne ustawy. Tylko że Polska póki co nie korzysta w przemyślany sposób z tej możliwości. Często wygląda to tak, że wybieramy jakieś rozwiązanie, nie zastanawiając się tak naprawdę, czy znacząco ograniczy ono prawa imigrantów, czy wręcz przeciwnie; ani nad tym, jakie będzie miało za parę lat konsekwencje dla samych migrantów, dla ich rodzin czy dla polskiego rynku pracy.
Wkrótce pewnie trafi do Sejmu projekt nowej ustawy o cudzoziemcach, wprowadzającej szereg dyrektyw unijnych. Tam to rozdarcie widać najlepiej – nie wiadomo, czy chcemy być Francją i utrudniać emigrantom funkcjonowanie, czy liberalną Portugalią i ułatwiać wszystko, co się da. Decydują przypadkowe czynniki. Jeden poseł wypowiedział się w tej sprawie, drugi w tamtej, i może nawet są ekspertami, ale z pewnością z różnych branży. Jedno rozwiązanie podpatrzyliśmy w tym kraju UE, drugie – w tamtym. A potem skleja się to wszystko w jeden dokument. Tak to odbieram, patrząc z perspektywy cudzoziemca.
Czyli Polska właściwie nie ma polityki imigracyjnej?
Oficjalnie ma. W lipcu została zatwierdzona przy MSWiA, pracowali nad nią od 2007 roku. Ale nie jest spójna i nie dopracowano jeszcze dokumentów dotyczących trybu jej implementacji. W jednym piśmie administracji czytamy, że Polska wita imigrantów, a w innych, że są to osoby, które wykorzystują polskie państwo i nie powinny tu przebywać. Zależy, kto pisał, czy akurat bolała go głowa, czy ma sprzątaczkę Ukrainkę lub narzeczonego z Tunezji.
To dotyczy również polityki konkretnych urzędów. W Wydziale Spraw Cudzoziemców w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim, który realizuje teraz akcję abolicyjną, każdy inspektor ma swoją wizję świata i pomysł na to, jak rozpatrywać czasem nawet bliźniacze sprawy. Dwie osoby są w takiej samej sytuacji, a otrzymują zupełnie inne decyzje. Pół biedy, gdy człowiek jest w stanie się odwołać. Ale w większości przypadków cudzoziemcy albo się boją, albo nie wiedzą jak.
Akurat warunki abolicji wydają się dość klarowne.
Warunki przewidziane w polskiej ustawie są bardzo liberalne. W Belgii czy Irlandii legalizowano tylko osoby z prawem do wykonywania pracy lub aktualnie pracujące. Ale praktyka wdrażania ustawy nasuwa wiele wątpliwości. Opracowanie Urzędu do Spraw Cudzoziemców sugeruje na przykład, że w szczególnych przypadkach można wnioskować o abolicję bez ważnych dokumentów tożsamości albo na podstawie polskiego prawa jazdy. W praktyce to nie obowiązuje.
Bez rozpoznania pozostał wniosek abolicyjny osoby, której tożsamość wcześniej została potwierdzona przez Wydział Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie tych samych dokumentów. Inny nasz klient jest stypendystą programu im. Konstantego Kalinowskiego, przeznaczonego dla białoruskich studentów wyrzuconych z uczelni z przyczyn politycznych. Został bez dokumentów. Gdy składał wniosek o abolicję, poinformowano go, że sprawa nie zostanie rozpatrzona właśnie ze względu na brak aktualnego dokumentu tożsamości. Z kolei decyzja urzędników w sprawie Białorusinki Mariny Tur była pozytywna, ale w przypadku jej dziecka urodzonego w Polsce już nie, bo zgodnie z białoruskim prawem nie mogło ono dostać stosownych dokumentów tożsamości. W podobnej sytuacji są obywatele większości krajów afrykańskich. Konsulaty w Polsce nie mają możliwość wydania im dokumentu tożsamości. Żeby go otrzymać, trzeba dojechać na przykład do Berlina.
Dlaczego urzędnicy tak postępują?
Proszę pytać w urzędach; sama jestem ciekawa. Może urzędnikom trudno się przestawić: na co dzień przyjmują obficie udokumentowane wnioski, a tu wystarczy zdjęcie, ksero paszportu, jeżeli jest, wniosek i opłata. Może więc niech cudzoziemiec coś jeszcze doniesie, jakieś zaświadczenie albo umowę? A jeżeli nawet zgadzamy się, że w świetle przepisów takie dokumenty trzeba przedstawić, to dlaczego wystarczy jeden? Nieprzerwany pobyt potwierdziłyby przecież dopiero zaświadczenia wydane na każdy dzień pobytu.
Można w jakiś sposób interweniować w sytuacjach, gdy urzędnicy łamią przepisy ustawy abolicyjnej albo nadużywają swojej władzy?
Każda sprawa wymaga bezpośredniego kontaktu za urzędem. Wiem, że przedstawiciele organizacji pozarządowych zgłosili swoje zastrzeżenia podczas posiedzenia Komisji Ekspertów ds. Migrantów w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich. Reakcja była dość ciekawa. Dowiedzieli się, że owszem, rodzą się pewne wątpliwości, ale żeby porozmawiać, co się dokładnie nie udało, to trzeba się spotkać, jak już się abolicja skończy i podsumować wszelkie niedociągnięcia. Że jeszcze za wcześnie na pesymistyczne nastawienie.
Można też zachęcić posłów, by w ciągu 21 dni złożyli interpelację, dlaczego dany urząd w taki sposób interpretuje ustawę abolicyjną. Ale przecież to właśnie abolicja miała być tym wyjątkowym rozwiązaniem, które wprowadzamy, żeby uregulować niejasne sytuacje! Fundacja w najbliższym czasie przygotuje stanowisko w tej sprawie.
Złożono dotąd trochę ponad trzy tysiące wniosków o abolicję. To dużo?
Patrzmy przede wszystkim, ile wydano decyzji. Na razie było ich trzysta w całej Polsce. Trzeba sprawdzać, czy wnioski są rozpatrywane na czas. Przeciętne postępowanie powinno trwać 45 dni, a w wielu przypadkach zostało bezpodstawnie przedłużone. Część osób dostała wezwanie do dostarczenia dodatkowych dokumentów potwierdzających ich nieprzerwany pobyt w Polsce. Są tu na przykład od 2004 roku, a wtedy Straż Graniczna nie miała obowiązku każdorazowego wbijania do paszportu pieczątek potwierdzających wjazd. Jakie zaświadczenie mają więc przynieść? Od lekarza, z banku czy wystarczy, że w 2005 zawarli jakąś umowę?
Tymczasem ustawa zakłada, że osoba, która wjechała, jest tutaj nieprzerwanie, chyba że z dokumentów wynika coś innego. Inni dostali zawiadomienie, że ich wnioski nie zostaną w ogóle rozpatrzone ze względu na brak ważnych dokumentów potwierdzających tożsamość. To utrudnianie i opóźnianie postępowania jest niezgodne z ustawą abolicyjną.
Nie mówię tu oczywiście o osobach świadomie aplikujących o małą abolicję, które składają dokumenty tylko po to, żeby otrzymać w paszporcie stempelek (tym razem od Wydziału Spraw Cudzoziemców) i w okresie przewidzianym na rozpatrzenie sprawy wyjechać z Polski bez konsekwencji.
Normalnie są konsekwencje?
Kontakt osoby z nieuregulowanym pobytem z policją albo Strażą Graniczą w praktyce oznacza zasadniczo decyzję o wydaleniu albo zobowiązanie do opuszczenia terytorium Polski. Można też trafić do strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców. Pobyt tam może trwać nawet rok. W założeniach do projektu ustawy o cudzoziemcach chciano wydłużyć ten okres do 18 miesięcy. Dla nastolatka to są dwa lata bez szkoły! To dość drastyczna sankcja.
Co więcej, po wydaleniu cudzoziemiec może nawet na pięć lat zostać umieszczony w wykazie osób, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Teraz osoba o nieuregulowanym pobycie wyjeżdżająca z Polski z własnej woli i na własny koszt jest wpisywana do takiego rejestru na rok. W projekcie nowej ustawy o cudzoziemcach wycofano się z tego rozwiązania: można swobodnie wyjechać i nie ponosi się z tego powodu żadnych konsekwencji. Parę innych krajów UE też tak to rozwiązuje, zakładając, że prawo do legalnego pobytu czy pracy często traci się nie z własnej winy.
A Straż Graniczna prowadzi jakąś aktywną politykę łapania nielegalnych imigrantów?
Jest zrozumienie dla sytuacji, w jakiej się znajdują cudzoziemcy, ale są też jasne wytyczne dotyczące kontroli – Straż Graniczna spełnia swoje obowiązki zgodnie z ustawą, w której zdefiniowano miejsca, gdzie należy kontrolować cudzoziemców. Nie jest to jeszcze tak złośliwie skonstruowane jak we Włoszech czy Hiszpanii, gdzie Straż Graniczna dyżuruje nieraz pod cerkwiami czy organizacjami pozarządowymi, gdzie się spotykają osoby z nieuregulowanym pobytem.
Jeśli zajrzymy do statystyk Straży Granicznej, to zobaczymy, że jest gigantyczna różnica między liczbą osób, które wjechały do Polski, a tych, które wyjechały – tylko w ciągu ostatnich trzech lat oficjalnie nie wyjechało od nas 264 tysięcy cudzoziemców.
Polska wydaje 20 procent wiz długoterminowych wszystkich krajów Schengen. Czy jest aż tak atrakcyjna? Być może, ale możliwe też, że ludzie ubiegający się o wizy w polskich placówkach konsularnych robią to ze względu na to, że w atrakcyjniejszych dla nich miejscach są bardziej rygorystyczne wymagania dla cudzoziemców starających się o wizę. Nasi koledzy z Portugalii, którzy zajmują się podobnymi sprawami, mówili, że spotyka się tam sporo obcokrajowców z wizami wydanymi przez Polskę. Sama Portugalia mniej chętnie je wydaje.
Jeśli masz wizę krajową na sześć miesięcy, to w ciągu 90 dni działa ona jako wiza Schengen, dzięki czemu możesz legalnie pojechać do innych krajów Schengen. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej opracowało dość atrakcyjny tryb sezonowego zatrudniania cudzoziemców. W 2011 roku powiatowe urzędy pracy wystawiły prawie 260 tysięcy oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcom. W praktyce jednak, jeśli zaczniemy weryfikować statystyki ZUS-owskie, to okaże się, że skala rzeczywistego zatrudnienia cudzoziemców jest o wiele mniejsza. I to nie tylko dlatego, że niektórzy wolą umowy o dzieło.
Część osób od razu jedzie dalej?
Mają do tego prawo. Wybierają kraj, gdzie najłatwiej dostać wizę, a potem inny, który bardziej im pasuje pod względem możliwości znalezienia pracy, zabezpieczeń socjalnych, kosztów utrzymania czy łatwości dostosowania się do lokalnych warunków. Polska jest atrakcyjna głównie dla swoich sąsiadów – chodzi o łatwość nauczenia się języka i dość podobne warunki codziennego funkcjonowania.
Prawo nie jest spójne, zachęca do nadużyć i wybierania drogi na skróty. Niektórzy ubiegają się o wizę studencką ze względu na łatwość jej uzyskania, ale przyjeżdżają też do pracy. Gdyby procedury ubiegania się o zezwolenie na pracę nie były tak skomplikowane, być może byłoby inaczej.
Można dokładnie ocenić, ilu cudzoziemców chciałoby u nas zostać na stałe, a ilu przyjeżdża tylko po to, żeby popracować i wrócić?
„Popracować i wrócić” to wymysł polskiej administracji, historycznie uwarunkowany tym, na jaki czas można było otrzymać, według maksymalnie uproszczonych procedur, wizę do Polski: najpierw były to trzy miesiące, a obecnie sześć. Cudzoziemcy przyjeżdżają w takim trybie, bo takie prawo daje im wiza, i wyjeżdżają, zanim się skończy, by prawa nie naruszyć. Ale wynika to tylko z konstrukcji polskiego prawa. Ani cykl gospodarczy, ani faktyczne potrzeby pracodawców tak nie wyglądają. Gdyby warunki były inne, znakomita większość ludzi przyjeżdżałaby na dłużej.
W ten sposób łatwiej też kogoś zaprosić do Polski. Gdyby na przykład pan chciał, żeby przyjechała do pana koleżanka z Białorusi, to, biorąc pod uwagę skomplikowanie procedury, lepiej oświadczyć, że chce ją pan zatrudnić, bo można to zrobić bezpłatnie i w ciągu piętnastu minut. A za normalne zaproszenie w odwiedziny trzeba zapłacić, dostarczyć komplet dokumentów i czekać miesiąc na decyzję. Takie są przepisy. Nie ma w tym logiki ani spójnego systemu wartości i celów. Chcemy ułatwić życie pracodawcom, a zapominamy o zwykłych kontaktach międzyludzkich.
Tak więc oficjalne dane zbierane przez urzędy coraz mniej znaczą i trudniej jest z nich wyciągać wnioski. Ludzie co innego deklarują, a co innego robią, ze względu na praktykę wdrożonych polityk. Nie wiemy, czy ktoś, kto wjechał do Schengen przez Polskę, na polskiej wizie, chciał tak naprawdę studiować w Szwajcarii czy zrobić sobie wakacje w Bułgarii.
A może łatwość uzyskania od polskiego przedsiębiorcy obietnicy sezonowego zatrudnienia zachęca cudzoziemców do legalnej pracy?
Oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia pracy jest tylko jednym z elementów legalizacji zatrudnienia. Trzeba jeszcze podpisać umowę, zarejestrować ją w ZUS… Ale ludzie wcale nie mają motywacji do rejestracji swojej pracy, skoro pochodzą najczęściej z krajów, z którymi Polska nie ma podpisanych umów o zabezpieczeniu społecznym. Jakie mają racjonalne powody, by płacić składki ZUS-owskie, skoro jest właściwie pewne, że nie dostaną z tego emerytury? Pracodawcom też niespecjalnie na tym zależy. Nie ma się więc co dziwić, że cudzoziemcy i pracodawcy wybierają pracę na czarno. Takie warunki oferuje im Polska.
Pojawiają się głosy: niech przyjeżdżają, to może ZUS nam zreperują. Ale jeśli cudzoziemcy mają się włączyć do systemu, to zaoferujmy im solidarne warunki. Pozwólmy korzystać ze zgromadzonych składek w ich własnych krajach albo dajmy im pewność, że zostaną tutaj na dłużej i będą z nich mogli skorzystać w Polsce. Cudzoziemiec i tak musi być bardziej przebojowy na rynku pracy niż Polak, by znaleźć podobną pracę, a jego koszty życia są wyższe od przeciętnych na tym samym poziomie w porównaniu z obywatelami polskimi. W jakiś sposób są więc zmuszeni do dumpingu socjalnego, często kosztem spokojnej starości, zdrowia, gwarancji socjalnych.
Niektórzy twierdzą, że cudzoziemcy są remedium nie tylko na problemy ZUS-u, ale też na sytuację demograficzną w Polsce.
Rzadko przyjeżdżają do Polski ludzie bardzo młodzi. Jeśli tak, to są to studenci, a oni podejmują decyzje prokreacyjne później, niż gdyby byli u siebie. Sporo jest osób tuż po studiach, kobiet w wieku 35–45 lat, liczna (i niedoszacowana) jest też grupa kobiet 45 plus. To raczej nie są osoby, które poprawią nam wskaźniki dzietności, ale z uwagi na starzenie się społeczeństwa i zapotrzebowanie na opiekunki czy pomoce domowe ich obecność tu jest bardzo ważna.
Co można zrobić, żeby poprawić sytuację cudzoziemców w Polsce?
Wkrótce będzie się toczyć dyskusja o nowej ustawie o cudzoziemcach. Dobrze, jeśli będzie mądra i w jej wyniku podjęte zostaną mądre decyzje. Na pewno niektóre grupy cudzoziemców będą miały więcej możliwości legalizacji swojego pobytu na dłuższy czas – to już zostało zapowiedziane w założeniach do projektu ustawy.
Cudzoziemców będzie przyjeżdżać do Polski coraz więcej. Już wypracowali sobie sieci imigracyjne, które ułatwiają przybycie, założenie firmy, naukę języka polskiego i zdobywanie wiedzy biurokratyczno-administracyjnej. Komunikują się, dzielą informacjami – także przez Internet. Powstają dość dobre mechanizmy grupowe, które pozwalają się włączyć w system. To pozytywne.
*Ksenia Naranowicz – prezes Fundacji Rozwoju „Oprócz Granic”, badawczo i praktycznie zajmuje się problematyką migracji do Polski oraz uprawnień i obowiązków migrantów.
