W jaki sposób reforma urzędów pracy może wpłynąć na pomoc bezrobotnym.
W wyniku reformy urzędów pracy, która weszła w życie w maju ubiegłego roku, pojawił się zupełnie nowy Program Aktywizacja i Integracja oraz częściowo udrożniono, a częściowo zbudowano od nowa rozwiązania ustawowe dla zlecania aktywizacji zawodowej poza urzędy pracy. Po raz pierwszy pojawiła się szansa na nawiązanie trwalszej i bardziej skutecznej współpracy pomiędzy organizacjami pozarządowymi wspomagającymi bezrobotnych a publicznymi służbami zatrudnienia.
Osobami szukającymi pracy zajmują się trzy odrębne, mało powiązane, ale też i mało skonfliktowane grupy instytucji. Z jednej strony mamy prywatne agencje zatrudnienia, które zainteresowane są przede wszystkim osobami doświadczonymi, z kompetencjami, aktywnymi, czyli albo właśnie pracującymi, albo gotowymi do podjęcia pracy. Tym ułatwiają kontakt z pracodawcami, którzy za taką usługę płacą. Zadania agencji to przede wszystkim poszukiwanie pracowników i procesy rekrutacyjne. Nie brakuje też podmiotów organizujących szkolenia poszerzające kwalifikacje głównie osób pracujących, opłacone z pieniędzy tych ostatnich lub też ich pracodawców.
Z drugiej strony mamy publiczne służby zatrudnienia, zajmujące się osobami, które zarejestrują się w powiatowych urzędach pracy (PUP). To nie do końca grupa, którą możemy utożsamiać z bezrobotnymi, bo w urzędach są z jednej strony pracujący na czarno, z drugiej – brakuje tam osób, które nie chcą lub nie mają potrzeby się rejestrować, na przykład szukający pracy małżonkowie, objęci ubezpieczeniem zdrowotnym jako członkowie rodziny osoby pracującej, którzy są w stanie zrezygnować symbolicznego przecież zasiłku dla bezrobotnych. Posługując się wprowadzonymi kryteriami profilowania, o których w Dzienniku Opinii mówił Jędrzej Niklas z Fundacji Panoptykon, bezrobotnych zarejestrowanych możemy podzielić na trzy profile przysługującej pomocy (profilowaniem zajmują się urzędy, ale, jak wieść gminna niesie, bezrobotni rozgryźli już system i mają duży wpływ na to, do której grupy trafią, preferując grupę drugą).
Mało, dużo, reszta
Pierwszy profil (ok. 5% bezrobotnych w skali kraju) to grupa, w której znaleźć można przede wszystkim osoby trafiające do rejestru na krótko, najwyżej na kilka miesięcy, na zasadzie zabezpieczenia (znowu: ubezpieczenie zdrowotne), szukające pracy samodzielnie i w końcu wyrejestrowujące się po jej znalezieniu. Druga grupa (ok. 68%) wymaga już pewnego wysiłku – są tam osoby bez doświadczenia zawodowego (1/3 wszystkich bezrobotnych) albo bez kwalifikacji (1/4), albo z kwalifikacjami, które wymagają rozbudowy czy też zmiany itd. Trzecia grupa (ok. 27%) to osoby najbardziej oddalone od rynku pracy, bezrobotne od lat, mające szereg innych problemów, z którymi często należałoby się uporać w pierwszym rzędzie, zanim będzie można myśleć o realnym powrocie czy debiucie na rynku pracy.
Warto podkreślić, że wszelkie działania aktywizacyjne publicznych służb zatrudnienia finansowane są z Funduszu Pracy (z niewielkim dodatkiem środków unijnych), do którego płyną składki od pracodawców. I że tych środków wystarcza na to, by pomoc trafiła do co piątego bezrobotnego.
Pierwszej grupie urzędy mogą zaoferować – przeważnie mało atrakcyjne – oferty pracy spływające do PUP-ów od tych pracodawców, którzy nie znaleźli chętnych do pracy, korzystając z dwóch najpopularniejszych kanałów rekrutacji, czyli poprzez sieć znajomych i portale internetowe (szerszą pomoc agencji pracodawcy wybierają wtedy, gdy szukają większej grupy pracowników lub gdy są to trudniejsi do znalezienia specjaliści). Na szczęście bezrobotni z tej grupy radzą sobie na rynku pracy, a dodatkowo mają przecież wsparcie agencji zatrudnienia. Druga grupa to ta, na której skupia się duża część pracy urzędów – do nich adresowana jest większość instrumentów, jakimi dysponują publiczne służby.
Trzecia grupa jest najbardziej problematyczna, „najgorzej rokująca”, najkosztowniejsza i najtrudniejsza w procesie przywracania do aktywności zawodowej.
Na najtrudniejszym odcinku
W niektórych segmentach osób bezrobotnych jedynymi, którzy są w stanie dotrzeć z realną pomocą, są organizacje pozarządowe. Przykład? Praktycznie 100% sukcesów w aktywizacji byłych więźniów (prawie 50 tys. osób w rejestrach urzędów pracy!) – szczególnie tych po długich wyrokach – to ciężka praca kilku NGO-sów. Takie organizacje, zakładane często przez osoby blisko związane z danym problemem – przez relacje rodzinne, osobiste, sąsiedztwo, pasję i wykształcenie – walczą o normalność tych, których w kapitalistycznej gospodarce los rzucił najdalej od rynku pracy: niepełnosprawnych, osób z chorobami psychicznymi, osób w nałogach, ale też kobiet samotnie wychowujących dzieci (co w naszej ojczyźnie jest w wielu regionach zupełnie dyskryminujące przede wszystkim ze względu na brak żłobków). Ich wysiłki opierają się przede wszystkim na środkach publicznych (najczęściej projektowych), w tym unijnych, a w pewnym stopniu także na pieniądzach lub środkach materialnych pozyskiwanych od darczyńców.
Jak widać z tego szkicowego obrazu, te trzy elementy w pewnym stopniu się uzupełniają. Ale działają raczej osobno, a publiczne służby zatrudnienia wręcz trochę ignorują istnienie partnerów z pozostałych grup aktywnych na rynku pracy. Nowelizacja Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie 27 maja 2014 roku, była po części próbą otwarcia oczu publicznych instytucji na otoczenie i wspólne działanie na rzecz bezrobotnych.
Dwa modele, ale jeden lepszy
Pierwszym wyrazem takiego otwarcia jest Program Aktywizacja i Integracja (PAiI), który wprowadzono do ustawy z inspiracji NGO-sów z województwa warmińsko-mazurskiego, co główny architekt nowelizacji – wiceminister pracy Jacek Męcina – skwapliwie przyznaje. Program ten zakłada nie tylko współpracę kilku instytucji w pracy z bezrobotnym, ale też jest zerwaniem z ideą działania linearnego, czyli „robimy to, a jak nie zadziała, to może jeszcze tamto”. Wielu, może nawet większość bezrobotnych potrzebuje kompleksowej pracy nad aktywizacją zawodową i integracją społeczną. Nie brakuje w Polsce osób, które nie tylko znalazły się na całe lata na bezrobociu – za tym poszły zmiany w psychice, w stylu życia, utrata poczucia własnej wartości, kompetencji społecznych, bardzo często depresja (szacuje się, że cierpieć na nią może 1/4 do 1/3 bezrobotnych!). Problemem dla takich osób jest np. punktualność czy zachowanie higieny osobistej – wymagają więc czegoś więcej niż szkolenia zawodowego, które w ich przypadku jest najczęściej narzędziem irytacji bezrobotnego i marnowania publicznych pieniędzy.
PAiI zakłada równoległe działania ze strony urzędu pracy, który osoby przypisane do programu wysyła na prace publicznie użyteczne, i partnera. Tym partnerem może być ośrodek pomocy społecznej (OPS) lub organizacja pozarządowa prowadząca działalność statutową na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym, zgodnie z przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Do udziału w programie kierowane są wyłącznie osoby z III profilu pomocy i uzyskujące świadczenia pomocy społecznej (większość osób z III profilu uzyskuje taką pomoc).
Jako partnerzy urzędów pracy preferowane zdają się NGO-sy. Jeśli bowiem PAiI realizowany jest w modelu PUP+NGO, to cały koszt programu finansowany jest ze środków Funduszu Pracy , tymczasem w drugim przypadku samorząd finansujący działania OPS musi wyłożyć 40%. Partner urzędu pracy – niezależnie od przyjętego modelu – pracuje nad najważniejszymi umiejętnościami społecznymi, najczęściej w formie zajęć warsztatowych z grupami ok. 10 osób. Ciekawostką jest to, że w ustawie wpisano „na sztywno” wynagrodzenie trenera – 70 zł brutto za godzinę – co jest jedną z nielicznych kwot podanych w złotówkach pojawiających się w tym akcie. Na szczęście to nie partner PUP jest odpowiedzialny za frekwencję na warsztatach – inaczej trudno byłoby znaleźć organizacje chętne do ponoszenia ryzyka, na które nie mają realnego wpływu. Warto podkreślić, że program trwa dwa miesiące, ale osoba w nim obecna może zostać do niego wpisana trzykrotnie, co oznacza, że osoby czyniące postępy mogą liczyć na pół roku wsparcia aktywizacyjnego i integracyjnego.
Praktyka ostatnich 10 miesięcy pokazuje, że PAiI nie jest pustym zapisem: jest wprowadzany w życie, i to w obu modelach. Trzeba bowiem powiedzieć, że NGO-sy nie są obecne w każdym powiecie, a nawet jeśli w danym miejscu można znaleźć organizację o odpowiednim profilu, to nie zawsze jest ona gotowa do podjęcia takiego wyzwania.
Małe i – do niedawna – martwe
Pustym zapisem było natomiast do tej pory kontraktowanie usług aktywizacyjnych poza urząd pracy – możliwe od momentu nowelizacji wspomnianej Ustawy o promocji zatrudnienia, wprowadzonej w życie 19 grudnia 2008 roku (artykuł 61b). Niby możliwość była, ale warunki takiego outsourcowania pracy z bezrobotnym były tak nieatrakcyjne dla zleceniobiorców, że do niedawna nie było ani jednego przykładu takiego procesu. Nietrudno to zrozumieć: celem zlecania było osiągnięcie 12-miesięcznego zatrudnienia osoby bezrobotnej, a w praktyce od wykonawcy zlecenia oczekiwano 100-procentowej skuteczności. Zapis ten uległ na szczęście zmianie w ramach ostatniej wielkiej nowelizacji i aktualnie celem jest 6-miesięczne zatrudnienie, a zleceniobiorca jest wynagradzany (w uproszczeniu) proporcjonalnie do osiągniętego celu, przy czym maksymalne wynagrodzenie za jedną osobę bezrobotną to 150% przeciętnego wynagrodzenia (to wynosi aktualnie ok. 4 tys. zł brutto).
Kogo PUP mógłby oddelegować do aktywizacji poza swoje mury? Bezrobotnych, którzy spełniają jedno z kryteriów: nie mają więcej niż 30 lat lub mają więcej niż 50 lat, są długotrwale bezrobotni, korzystają ze świadczeń pomocy społecznej, posiadają co najmniej jedno dziecko do 6. roku życia lub co najmniej jedno dziecko niepełnosprawne do 18. roku życia, są niepełnosprawni – czyli inaczej mówiąc: są w opisanej ustawowo „szczególnej sytuacji na rynku pracy”. Jak informuje opracowanie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z danymi z końca lutego 2015 roku, w grupie tej znajduje się 87% wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych.
Konik z Wielkiej Brytanii
Dla ministra Męciny „udrożnienie” art. 61b (czyli tzw. małego kontraktowania lub małego zlecania) to jednak niejako zadanie poboczne. Jego konikiem jest tzw. duże kontraktowanie, zapisane w stworzonym specjalnie nowym rozdziale ustawy – rozdziale 13c. Gdy w małym zlecaniu PUP może zdecydować, że poszuka pomocy na zewnątrz nawet dla jednej wybranej osoby w trudnym położeniu, duże kontraktowanie działa zgoła inaczej. Po pierwsze, może z niego skorzystać tylko urząd, który pod względem wskaźników jest zawalony pracą: ma ponadprzeciętnie wysoki wskaźnik liczby bezrobotnych na jednego zatrudnionego i nie dość wysoki wskaźnik udziału doradców klienta do ogółu kadry. Nie będzie tu jednak żadnego przymusu. Chętni dyrektorzy PUP będą musieli wybrać z grona swoich podopiecznych nie mniej niż 200 osób z II i III profilu pomocy – ich listy trafiają do Wojewódzkich Urzędów Pracy, gdzie są scalane w duże kontrakty (obejmujące około tysiąca bezrobotnych). Dopiero wtedy ogłaszane są konkursy dla potencjalnych realizatorów.
Podobny model wspierania publicznych służb zatrudnienia można znaleźć w Wielkiej Brytanii czy Francji. Tam także występuje element płacenia za efekt (doprowadzenie do zatrudnienia), u nas jednak prócz tego występuje wymagany pułap skuteczności działania agencji (35%). W Polsce celem dużego zlecania (podobnie jak małego) jest półroczne zatrudnienie – jednak w przypadku tego pierwszego dodano możliwość samozatrudnienia. Natomiast wynagrodzenie maksymalne za jedną osobę bezrobotną ustalono na poziomie 300% średniego wynagrodzenia. Daje to maksymalnie ok. 12 tys. zł brutto, co, jak można zgadnąć, jest wielokrotnie mniejszą kwotą, niż za podobną usługę płaci się na Zachodzie. Poza tym tam kontrakty potrafią być znacznie większe pod względem liczby bezrobotnych, obejmując kilkanaście tysięcy bezrobotnych i więcej, ich wartość idzie więc w dziesiątki milionów euro.
Prywatyzacja zadań urzędów pracy?
Kto może przyjąć małe czy duże zlecenie aktywizacji od urzędu pracy? W obu przypadkach odpowiedź brzmi: agencja zatrudnienia. Nie chodzi jednak wyłącznie o firmy prywatne: status agencji zatrudnienia może zdobyć zarówno firma, jak i NGO. Pośród blisko 5 tys. podmiotów zgłoszonych do Krajowego Rejestru Agencji Zatrudnienia można znaleźć nieco ponad 200 podmiotów III sektora. Czy tylko tyle organizacji pomaga bezrobotnym? Faktycznie ich liczba jest o rząd wielkości większa, ale ponieważ nie ma sankcji, jeśli wykonują one usługi rynku pracy nie dla zysku, nie dokonując rejestracji, wiele organizacji z niej rezygnuje. Łamią prawo, ale aparat państwowy nie ma powodu ich ścigać – nie niosłoby to żadnych korzyści dla nikogo.
W obecnej sytuacji to zaniechanie rejestracji sprawia jednak, że NGO-sy – choć to przede wszystkim one pracują z bezrobotnymi najbardziej oddalonymi od rynku pracy – oddają pole prywatnemu sektorowi.
Warto przy tym nadmienić, że duże kontraktowanie niejako z założenia zostało przygotowane dla największych prywatnych agencji zatrudnienia: skala kontraktu jest po prostu za duża, by jakakolwiek organizacja pozarządowa mogła tu zaryzykować. Tym bardziej, że transze płatności płyną w takim rytmie, że wykonawca kontraktu musi być gotowy na finansowanie zlecenia z własnej kieszeni, licząc na późniejszy zwrot proporcjonalne do odniesionego sukcesu.
Mówimy o zleceniach wartych kilka-kilkanaście milionów złotych. Tylko kilka organizacji w Polsce ma takie środki na kontach – i nie są to organizacje aktywizujące bezrobotnych.
Nic więc dziwnego, że do konkursów ogłaszanych w poszczególnych ministerstwach przystąpiły wyłącznie firmy prywatne – i, co ciekawe, z wyraźną nadreprezentacją tych podmiotów, które brały wcześniej udział w pilotażach kontraktowania. Przyczyną może być fakt, że prywatne agencje standardowo rzadko pracują aktywizacyjnie z bezrobotnymi oddalonymi od rynku pracy – robi to garstka z nich, a ich działania opierają się o środki publiczne. Teoretycznie istnieje możliwość startu organizacji pozarządowej w konsorcjum z inną organizacją lub organizacjami – to nie zmienia jednak wyzwania, jakim jest bieżące finansowanie projektu. W konsorcjum dużej agencji z NGO zaś trudno wierzyć: organizacje są podmiotami wielokrotnie mniejszymi. Jedyna rola, jaka może przypaść III sektorowi w przypadku dużego kontraktowania, które w pierwszej edycji ma pochłonąć z 212 mln zł z Funduszu Pracy (rozliczenie projektów nastąpi w I połowie 2016 roku), to rola podwykonawców. A znamy losy podwykonawców w innych procesach realizowanych ze środków publicznych – np. z budowy dróg.
Współpraca w małej skali
Bardziej optymistycznie z punktu widzenia organizacji pozarządowych wyglądają szanse na małe zlecenia. Jacek Męcina nie jest jednak ich fanem i może dlatego brakuje wyraźnych instrukcji, jak właściwie mają one przebiegać – zapisy ustawowe są bardzo skąpe i ogólne, odwrotnie niż w przypadku dużego zlecania. Mimo to pierwsze odważne urzędy pracy postanowiły zmierzyć się z tym instrumentem. Póki jednak PUP-y nie będą wiedziały, jakimi ścieżkami tu chodzić, a i nie przygotują się do tego także organizacje pozarządowe, skala wykorzystania tej furtki dla zlecania będzie znikoma.
Małe kontraktowanie, obok PAiI, ma jednak kardynalne znaczenie. Są to bowiem zadania, przy których urzędy pracy mogą lepiej poznać miejscowe organizacje – ich kompetencje, potencjał, zapał do działania. Albo tam, gdzie te dwie strony już się znają – mieć więcej okazji do współpracy i – nie można tego pominąć – lepszego wykorzystania zasobów, jakimi instytucje rynku pracy (publiczne i niepubliczne) dysponują. Ostatecznym celem jest przecież jak najsprawniejsze pomaganie bezrobotnym, a przynajmniej – nieodbieranie im nadziei. Szczególnie tym, których los potraktował najsurowiej, rzucając daleko poza nawias zawodowego życia.
Pomiędzy urzędami pracy i organizacjami nie ma rywalizacji i trudno ją sobie wyobrazić – obie grupy mają swoje zadania i swoje miejsce, swoje grupy docelowe, z którymi pracują najskuteczniej, kadry o określonych kompetencjach, możliwości i sposoby pracy.
Ten element naszego życia społecznego na pewno nie powinien bazować na paradygmatach konkurencji i wolnego rynku – między tymi obszarami nie ma dziś żadnej wojny, a może rozwijać się współpraca korzystna dla obu stron.
Aby jednak ta współpraca ruszyła, potrzebne są zachęty i świadomość potencjalnych korzyści. Ze strony resortu pracy przydałoby się, aby sukces zleconych przez PUP działań był wliczany do osiągnięć aktywizacyjnych urzędów. Inaczej wiele z nich nie będzie widziało sensu w kontraktowaniu, które wymaga pracy, obróbki dodatkowych dokumentów, tworzy dodatkowe ryzyka. Do tego przydałyby się działania edukacyjne – wielu urzędników do tej pory nie ma świadomości o różnicy w finansowaniu PAiI w modelach PUP+NGO i PUP+OPS.
Ze strony organizacji pozarządowych konieczne jest pozyskanie niezbędnej wiedzy, jak działają nowe rozwiązania wprowadzone przez nowelizację, a do tego większa odwaga i otwartość, wyjście do urzędników i zaproponowanie im, w co NGO-sy mogłyby się zaangażować. Przydałaby się także jakaś reprezentacja tej części środowiska pozarządowego – by ułatwiać takie kontakty, by dzielić się wiedzą i komunikować Ministerstwu Pracy punkt widzenia trzeciego sektora, który co roku aktywizuje zawodowo dziesiątki tysięcy ludzi. Nad tym ostatnim pracuje właśnie Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych (FISE), Fundacja Aktywizacja i Fundacja Imago, budując Sieć Pozarządowych Instytucji Rynku Pracy.
Moment na przełomowe działania jest idealny. Od stycznia 2014 roku bezrobocie (licząc styczeń do poprzedniego stycznia, luty do poprzedniego lutego itd.) spada i wiele wskazuje na to, że ten spadek potrwa jeszcze 3–4 lata. Zmniejsza się więc liczba bezrobotnych, poprawiają się szanse zatrudnieniowe osób trudniejszych do zaktywizowania, jest więcej pieniędzy i mniej potrzebujących. Następna taka okazja może pojawić się dopiero za dekadę – w takich cyklach porusza się nasz rynek pracy. Szkoda byłoby zmarnować taką szansę.
Łukasz Komuda – ekspert rynku pracy Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, redaktor portalu Rynekpracy.org
Więcej o różnicach między dużym i małym kontraktowaniem można przeczytać tutaj.
Czytaj także:
Jędrzej Niklas: Państwo walczy z bezrobotnymi zamiast z bezrobociem
Jędrzej Niklas, Nadzorować i karać bezrobotnych
Lech Antkowiak, zastępca szefa urzędu pracy w Warszawie: Walka z bezrobociem musi kosztować
**Dziennik Opinii nr 86/2015 (870)
