Obraz nieefektywnego molocha, który stawia sobie marmurowe siedziby, nie jest sprawiedliwy.
Michał Sutowski: Czy prezes ZUS to atrakcyjna posada?
Dorota Szelewa, Michał Polakowski: Na pewno jest to posada, która powinna wieńczyć karierę w administracji publicznej. ZUS to gigantyczna instytucja – zatrudnia 48 tysięcy pracowników, a rocznie przechodzą przez nią środki rzędu 2/3 budżetu państwa. Mimo reformy systemu emerytalnego z 1999 roku ZUS dalej miał przecież pełnić funkcję równorzędną, a właściwie nadrzędną w stosunku do II filara: większość składek nadal trafiała do ZUS, poza tym to tam wylicza się wysokość emerytur. Do tego instytucja ta zajmuje się wieloma innymi świadczeniami: ubezpieczenia rentowe, wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie. O tym wszystkim trzeba pamiętać, kiedy wylicza się koszty funkcjonowania ZUS-u.
Potrzebny jest nam taki gigant?
Zakład powszechnych ubezpieczeń to zawsze jest największa instytucja w państwie: nasz ma 14,5 miliona ubezpieczonych, do tego 1,5 miliona podmiotów, które w imieniu ubezpieczonych odprowadzają składki. Jego system informatyczny obejmuje operacje bieżące i konta indywidualne ubezpieczonych, które istnieją od 1999. A i tak ta instytucja – niejako ze swej natury, a także historii – tonie pod górami papieru: składuje 800 kilometrów bieżących akt związanych z historią ubezpieczeniową Polaków, w ogromnej mierze pochodzących jeszcze sprzed reformy. I tego nie da się tak po prostu zdigitalizować, bo chyba żadna organizacja na świecie nie byłaby w stanie wykonać takiej pracy.
Sam system informatyczny już działa? Bo przez dłuższą chwilę nie działał…
Jeśli chodzi o obsługę bieżącej działalności, to tak. O jego problemach mówiło się bardzo wiele, ale trzeba pamiętać, że system tworzono w bardzo krótkim czasie, do tego przy niedoprecyzowanych i zmieniających się wymogach ustawowych. A tego typu systemy są szyte na miarę, więc np. opowiadanie, że ZUS powinien swój zmienić na inny, nie bierze pod uwagę skali takiej operacji. Wymiana systemu na nowy oznaczałaby poniesienie jeszcze raz podobnych kosztów.
A ZUS dużo kosztuje?
Trudno powiedzieć, bo nie wiadomo, z czym go porównać. Całość kosztów działalności ZUS, zarządzającego Funduszem Ubezpieczeń Społecznych, to około 2% tego ostatniego; ale zakres działalności jest nieporównanie bardziej rozbudowany niż np. OFE, w przypadku których potrącenia na samą obsługę konta wynoszą 3,5 procent; do tego należy dodać tzw. opłatę za zarządzanie. Dalej – ZUS nie może działać jak prywatna firma, która może wykonać outsourcing nierentownych usług albo w ogóle z nich zrezygnować, a niepotrzebną infrastrukturę sprzedać. ZUS ma inspektoraty w większości powiatów, bo musi je mieć – fikcją jest założenie, że nagle wszyscy 70-latkowie zasiadają przed komputery i obywają się bez „fizycznej” infrastruktury. Nie można zatem sprowadzać wizerunku tej instytucji do nieefektywnego molocha, który stawia sobie marmurowe siedziby.
Więc to wszystko wroga propaganda?
Oczywiście, że dla zwykłego płatnika czy ubezpieczonego informacja o „dokończeniu informatyzacji” brzmi śmiesznie, skoro od lat przychodzi do swojego lokalnego oddziału ZUS, a tam wciąż nie działa automat, który powinien go kierować do właściwego okienka. Ale mamy wrażenie, że na ZUS skupia się frustracja Polaków wobec całego państwa. Dzieje się tak z prostego powodu: wiesz dokładnie, ile płacisz, ale też wiesz, ile dostajesz – a dostajesz niewiele. W systemie podatkowym świadczenia od państwa się rozmywają, bo trudno dokładnie wyliczyć, co dostajemy za nasze podatki, do tego jeszcze część z nich – zwłaszcza VAT – umyka w ogóle naszej uwadze.
Czy prezes ZUS-u powinien być wybierany w konkursie?
Tak jest zapisane w ustawie; ale w tym wypadku to nie jest zbyt szczęśliwa formuła. Prezes ZUS, z racji bardzo wysokiej rangi i dużej odpowiedzialności, musi budzić zaufanie wśród innych organów administracji publicznej. Znajduje się pod wielką presją społeczną, a zarazem jest wykonawcą ustaleń politycznych. Wielkie korporacje też nie organizują konkursów na najwyższe stanowiska, tylko wynajmują firmę headhunterską, która przedstawia grono potencjalnych kandydatów. Prezes jest kontrolowany politycznie, podobnie jak cała instytucja – świadczy o tym choćby liczba kontroli, jakie regularnie w ZUS się odbywają. No i przede wszystkim prezes działa w ramach ustanowionego przez polityków prawa.
W przypadku głośnej kandydatury pani Katarzyny Kalaty na to stanowisko nieporozumienie polegało między innymi na tym, że chciała traktować tę instytucję raczej jak polityk niż administrator. A prezes ZUS nie jest od zmiany prawa regulującego działalność ZUS.
Katarzynie Kalacie chodziło o traktowanie płatników w sposób równy i niedyskryminowanie drobnych przedsiębiorców. To zły pomysł?
Jej wypowiedzi można zinterpretować jako postulat większej stabilności prawa, jak i postulat większej stabilności jego interpretowania przez pracowników ZUS. Pracodawcy zwracają uwagę, że zmienna interpretacja prawa, która rodzi dodatkowe należności, w przypadku mniejszych firm, mających problem z płynnością, prowadzić może do ich upadłości. Ale ważniejsza w tym kontekście była raczej kwestia nadmiernego odpuszczania składek wielkim podmiotom, co dotyczy głównie szpitali czy generalnie dużych podmiotów publicznych. Tylko że w niektórych przypadkach ściągnięcie ich należności mogłoby prowadzić do upadłości, co rodzi nieraz poważny dylemat społeczny.
A te nieściągnięte środki są ważne z punktu widzenia bilansu całego ZUS?
Ogólna ściągalność wynosi około 99 procent, więc na pewno nie jest tak, że większość płatników się uchyla albo że to nieszczelność systemu odpowiada za konieczność dopłat z budżetu państwa.
To czemu ZUS się nie bilansuje?
Można wskazać trzy główne powody. Po pierwsze, reforma z 1999 ograniczyła składkę płynącą do ZUS-u, bo jej część przeszła do II filara. Deficyt związany z przekazywaniem składki do II filara miał być niby przejściowy, ale to „przejście” będzie trwało co najmniej do 2060 roku. Po drugie, ograniczono podstawę oskładkowania, tzn. płaci się składkę tylko od wynagrodzenia wynoszącego maksymalnie 250 procent przeciętnego. Po trzecie, w całej gospodarce spada udział płac w PKB.
Tych oskładkowanych? Bo coraz mniej z nas ma umowy o pracę?
Wszystkich, dlatego czeka nas poważna debata polityczna. Musimy rozstrzygnąć, czy zwiększymy udział płac w PKB – dzięki większej płacy minimalnej, wzmocnieniu związków zawodowych w sektorach, gdzie ich brakuje, ewentualnie przez politykę przemysłową sprzyjającą tworzeniu dobrych miejsc pracy – czy raczej wprowadzimy kolejny podatek, by pokryć niedostatek składek.
A oskładkowanie „umów śmieciowych” nie pomoże?
W krótkim okresie pozytywnie wpłynie na sytuację finansów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale w długim bilans się wyrówna – będzie więcej ubezpieczonych, a zatem też i więcej świadczeń do wypłacenia. Poza tym wśród przyczyn dziury w budżecie ZUS można wyliczyć jeszcze tzw. amnestie, czyli dość regularne anulowanie należności różnym pracodawcom. W ramach ostatniej umorzono zaległe składki o wartości ponad pół miliarda złotych. W latach 90. takie „oddłużanie” bądź tolerowanie zaległości było formą utrzymywania płynności finansowej przedsiębiorstw państwowych, co jednak dramatycznie wpływało na stan kasy ZUS. To był zresztą generalny problem wszystkich państw w okresie transformacji, nie tylko Polski – unikanie oskładkowania poprzez ucieczkę w szarą strefę bądź realna niemożność płacenia składek przez wielkie, słabo rentowne przedsiębiorstwa.
A może lepiej ten cały ZUS zlikwidować i zbudować system ubezpieczeń oparty na podatkach, jak w Danii?
O ile duński system jest dość prosty dla pracowników, o tyle jego wewnętrzna struktura jest bardzo złożona i też składa się z kilku filarów. W zarządzaniu tym systemem dużą rolę odgrywa państwo, ale także partnerzy społeczni. Kopiowanie tego typu rozwiązań wymaga nie tylko bardzo sprawnej administracji, cieszącej się zaufaniem społeczeństwa, ale również silnych związków zawodowych i organizacji pracodawców.
W Danii system ubezpieczeń społecznych jest zintegrowany z podatkowym, ale to oznacza na przykład, że władze mają wgląd we wszystkie informacje na nasz temat. Duńczycy mają elektroniczny numer, coś w rodzaju PESEL, powiązany z kontem bankowym (!) i ubezpieczeniowym; podania o wszelkie świadczenia składa się elektronicznie, nie ma właściwie możliwości uzyskania jakichś nieopodatkowanych dochodów. Społeczeństwo jest dla państwa bardzo… przejrzyste. Krótko mówiąc: zbiera wszystkie informacje i wie o obywatelu wszystko.
A jak państwo polskie zbiera te informacje? My też mamy wrażenie, że oni wiedzą o nas wszystko…
W naszej w administracji panuje tradycja Bismarckowska, zgodnie z którą informacje są zbierane na zasadzie „silosu”: dana gałąź administracji zbiera te specyficzne informacje, które są jej potrzebne, a ich przepływ jest ograniczony. Wiedza o obywatelu i różnych aspektach jego życia i działalności, w tym pracy, jest rozproszona. Do tego wciąż bardzo szeroko posługujemy się dokumentami na papierze, pieczątkami i podpisami. Z drugiej strony ta niemiecka tradycja instytucjonalna wynika z silnego związania naszej emerytury z przebiegiem życia zawodowego i wysokością zarobków; inaczej ją naliczano przed 1999 rokiem, ale akurat ta zasada pozostała niezmieniona. Tymczasem w Danii powszechna jest emerytura bazowa dla każdego, finansowana z jednolitego ubezpieczenia, która z czasem obrosła dodatkowymi elementami. ZUS powstał w 1934 roku i dla nas to model niemiecki był wzorem.
W międzyczasie zmieniały się ustroje – a ciągłość instytucjonalna została zachowana?
Tak. Wprawdzie od połowy lat 50. to związki zawodowe miały zarządzać emeryturami, ale zabrakło im mocy przerobowych i kompetencji; taki model trwale utrzymał się tylko na Węgrzech, przez co w czasie reform systemu w latach 90. był tam silny aktor instytucjonalny zdolny i zmotywowany do tego, by bronić dotychczasowych, repartycyjnych rozwiązań.
U nas związki zawodowe w trakcie debaty nad reformą emerytur skupiły się na ochronie interesów poszczególnych branż i wyłączaniu pewnych grup zawodowych z ogólnych reguł; najbardziej znany przykład to górnicy, ale wypadałoby przypomnieć, że pierwszą grupą zawodową, która się postawiła i zażyczyła sobie osobnego traktowania, byli sędziowie.
Niedawny spór o cofnięcie części reformy emerytalnej z 1999 roku miał znaczenie dla budżetu państwa – ale już nie dla wysokości naszych emerytur. Jakie rozwiązanie pozwoliłoby je podwyższyć?
W tym systemie, który jest? Musi być nas, pracowników, więcej, do tego musimy więcej zarabiać, być częściej aktywni zawodowo, przez dłuższy czas i później przechodzić na emeryturę. Albo możemy podwyższyć składkę…
A może składka powinna być progresywna? Im więcej zarabiasz, tym wyższą płacisz.
Teoretycznie można to zrobić – z jednej strony zlikwidować ten górny próg oskładkowania, a z drugiej ustalić maksymalną wysokość świadczenia. Ale to byłby bardzo niepopularny politycznie krok, idący na przekór tego, czemu służyć miała reforma – to znaczy dość ścisłemu uzależnieniu wysokości emerytur od wysokości naszych wynagrodzeń.
Poprzedni system był bardziej solidarnościowy?
Na pewno bardziej spłaszczony pod względem wysokości świadczeń, ale to wynikało częściowo z mniejszego rozwarstwienia wynagrodzeń w PRL. System umożliwiał całkiem wysokie emerytury, ale też do pewnego stopnia „równał w górę”, bo składkę wyliczano na podstawie wybranych lat pracy i ważną rolę odgrywałą część stała, oparta na tzw. kwocie bazowej. Dziś niby również jest gwarancja minimalnej emerytury przy odpowiednim stażu pracy, ale te świadczenia będą bardzo niskie.
Czy w takiej sytuacji system skandynawski z emeryturą bazową nie byłby lepszym rozwiązaniem?
Toczą się różne dyskusje, jak rozwiązać problem dramatycznie niskich emerytur. Jedni mówią o zwiększeniu udziału Polaków w III filarze – dziś to zaledwie 8 procent pracujących. To oznacza w przyszłości dodatkowe pieniądze dla części emerytów, oczywiście tych zamożniejszych, ale również koszty dla budżetu dziś – bo trudno liczyć na zwiększenie uczestnictwa w III filarze bez jakichś ulg podatkowych na ten cel. Szczególnie Kancelaria Prezydenta bardzo mocno się w tę debatę angażuje.
Ważniejsze naszym zdaniem jest rozstrzygnięcie kwestii, jak zapewnić powszechny dostęp do emerytur choćby na poziomie minimum socjalnego – i tutaj „emerytura obywatelska”, oparta na silnej redystrybucji, finansowana z podatków, może być jakimś pomysłem.
A wybór, względnie nie-wybór, Katarzyny Kalaty na prezeskę ZUS miałby jakieś znaczenie w tej perspektywie?
Powtórzę: prezes ma wpływ na jakość zarządzania instytucją, ale jej główne parametry – takie jak wysokość obciążeń składkowych, ich podstawa i wysokość świadczeń – określane są w ustawie. Prezes jest zatem administratorem, co znaczy, że musi mieć nie tyle wielką wizję, ile doświadczenie w zarządzaniu jednostkami publicznymi. Niedobrze, że ustawowe wymogi tego konkursu kładą tak mały nacisk na ten aspekt. Inna sprawa, że sam moment konkursu był bardzo niefortunny, bo zbliżają się wybory, a więc dla „poważnych” kandydatów objęcie takiego stanowiska mogło być niepewną perspektywą.
I tak młoda, zdolna kobieta zderzyła się ze skostniałą instytucją, którą chciałaby zmienić. Zastany układ, wąsate dziadki w komisji… Tak ta historia była opisywana w mediach.
W takich instytucjach jak ZUS ważna jest postawa propaństwowa i jednak pewna lojalność, przynajmniej na zewnątrz. Tymczasem kandydatka zaczęła od aluzji do trupów w szafie…
Może słusznie? Jeśli są takowe.
Nie wiemy, bo mówiła o tym bardzo ogólnie. Raczej starała się zadeklarować, że jest przeciwko „temu, co jest”, odwołując się przy tym do powszechnych u nas odruchów. Społeczną frustrację z powodu ZUS-u widać nawet na Wikipedii: hasło „ZUS” zawiera, poza garścią danych i faktów historycznych, podrozdziały o tak wymownych tytułach jak „Pałace ZUS”. Co ciekawe, styl i ton jej wypowiedzi niejako z wyprzedzeniem uzasadniał, dlaczego może zostać niewybrana – bo rzekomo zagraża skostniałemu układowi. Z punktu widzenia strategii PR Kalata w ogóle nie zachowywała się jak kandydatka na prezesa ZUS, bo wówczas powinna dać wyraz identyfikacji z tą instytucją, troski o jej przyszłość i raczej w takiej konwencji zgłaszać pomysły na rozwiązanie konkretnych jej problemów. Tymczasem można było odnieść wrażenie, że jej wypowiedzi medialne nie były skierowane do przyszłych podwładnych, tylko do klientów.
Klientów ZUS?
Klientów jej własnej firmy, która pośredniczy między płatnikami a ZUS, tzn. obsługuje ich księgowość. Zagrała w ten sposób o własną rozpoznawalność.
***
dr Dorota Szelewa – politolożka, ekspertka w dziedzinie polityki rodzinnej, współzałożycielka i prezeska Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA).
dr Michał Polakowski – współzałożyciel i ekspert Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). Na Uniwersytecie w Maastricht obronił pracę doktorską poświęconą ewolucji systemów emerytalnych w Polsce i na Węgrzech.
**Dziennik Opinii nr 119/2015 (903)
***
Artykuł powstał w ramach projektu Europa Środkowo-Wschodnia. Transformacje-integracja-rewolucja, współfinansowanego przez Fundację im. Róży Luksemburg
