To przede wszystkim antykeynesowska polityka gospodarcza odpowiada za obecny kryzys. Jeśli nie wrócimy do Keynesa, strefie euro grozi rozpad.
Strefa euro jako jeden kraj
Na początku wyobraźmy sobie, że strefa euro to jeden kraj, jak Stany Zjednoczone. USA dokonują właśnie znaczących cięć, choć rynki wcale na to nie naciskają. Robią raczej coś przeciwnego, i nic w tym dziwnego, tak naprawdę to raczej doskonały czas na branie kredytów pod inwestycje. Dlaczego zatem Amerykanie, ale także Brytyjczycy przeprowadzają cięcia? Główny argument brzmi: dlatego, że zbyt wysoki jest dług publiczny.
Keynesowska odpowiedź na takie postawienie sprawy mówi, że nie jest to właściwy czas na martwienie się o dług publiczny. W czasie recesji spowodowanej wzrostem oszczędności sektora prywatnego, rząd musi utrzymać stosowny deficyt, żeby zapobiec spadkowi produkcji. Patrząc globalnie, jeśli zmniejszają się deficyty budżetowe, nadwyżki sektora prywatnego muszą się do nich dopasować – również spadając. W normalnej sytuacji polityka monetarna skłoniłaby sektor prywatny do mniejszego oszczędzania poprzez obniżenie realnych stóp procentowych. Rzecz w tym, że w wielu krajach banki centralne już obniżyły nominalne stopy procentowe (niemal) do granic możliwości. Do tego w wielu przypadkach albo same banki centralne, albo rządy tych krajów nie dążą wcale do obniżenia realnych stóp przez planowanie wyższych celów inflacyjnych w przyszłości.
Zwolennicy cięć twierdzili, że redukcja zadłużenia rządu zachęci sektor prywatny do inwestowania, zwiększając poziom ogólnego zaufania. Jak pokazały zeszłe dwa lata, zawsze był to argument podparty raczej nadzieją niż teorią czy dowodami empirycznymi. A w tej sytuacji jedyny sposób, w jaki nadwyżka sektora prywatnego mogła się dopasować do obniżonego deficytu sektora publicznego, to spadek produkcji i płac, co oczywiście przedłuża recesję i czyni ją bardziej intensywną.
Ten argument przeciwko cięciom jak najbardziej zbiega się z przekonaniem, że zadłużenie rządów jest o wiele za wysokie w dłuższej perspektywie. Chodzi jedynie o wybranie właściwego momentu na poradzenie sobie z tym problemem. Polityka fiskalna powinna być antycykliczna, a nie procykliczna. Argumenty ekonomii politycznej nawołujące, aby „nie zmarnować kryzysu”, skoro jest polityczna wola zredukowania długów, wydają się błędne logicznie. Poza tym cięcia nie powinny stanowić namiastki prób zmniejszenia rozmiarów państwa.
Obserwując Wielki Kryzys, Keynes uświadomił nam konieczność antycyklicznej polityki fiskalnej w sytuacji, gdy polityka pieniężna jest nieefektywna bądź w ogóle jej brak. Ekonomia Keynesowska to nie tyle jakaś szkoła myśli, ile makroekonomia głównego nurtu, obecna niemal w każdym podręczniku i stosowana w niemal każdym banku centralnym. To oczywiście jeszcze nie dowodzi, że jest słuszna, niemniej zwiększa osobistą odpowiedzialność tych decydentów, którzy zdecydują się ją zignorować.
Z tej perspektywy polityka fiskalna strefy euro jako całości wydaje się wyjątkowo nietrafna. Łączne deficyty budżetowe w stosunku do PKB strefy euro są dużo niższe niż w USA czy Wielkiej Brytanii, a mimo to tempo konsolidacji fiskalnej jest tu dużo bardziej gwałtowne. Rodzi to oczywiste pytanie – czy można to wyjaśnić tym, że strefa euro nie jest jednym krajem.
Rozrzutność sektora publicznego czy prywatnego
Często spotykana opowieść głosi, że kryzys strefy euro stanowi efekt fiskalnej rozrzutności niektórych krajów, której trzeba szybko zaradzić z powodu presji rynków. Taki opis pomija dwie zasadnicze przyczyny kryzysu, które muszą zostać rozpoznane, jeśli w ogóle mamy znaleźć rozwiązanie. Pierwszy brakujący element to konkurencyjność. W moim przekonaniu polityka fiskalna w wielu krajach strefy euro poza Niemcami przed rokiem 2008 faktycznie była niedostatecznie surowa, ale w większości przypadków nie dlatego, że spowodowała nagromadzenie długu publicznego. Problem polegał na tym, że zbyt silny był popyt sektora prywatnego, do którego skłaniały z kolei duże napływy kapitału z zagranicy i bańki na rynku nieruchomości.
I w tym przypadku klasyczna perspektywa keynesowska będzie pouczająca. W warunkach unii monetarnej polityka fiskalna w odpowiedzi na poszczególne wielkie wstrząsy musi wziąć na siebie główną rolę antycykliczną. W pierwotnym Pakcie Stabilności i Wzrostu nie brano tego pod uwagę, a obecny zestaw reguł fiskalnych dla strefy euro jest pod tym względem tylko niewiele lepszy. Wskazywałem już wcześniej, że zaniedbując kwestię antycyklicznej polityki fiskalnej, Pakt skłaniał rządy krajów peryferyjnych, aby dopuszczały przedłużającą się utratę konkurencyjności. W tym sensie zignorowanie podstawowych założeń teorii Keynesa przyczyniło się do wywołania kryzysu strefy euro.
Drugą zasadniczą cechą obecnego kryzysu jest konsekwencja nadmiernego popytu sektora prywatnego w krajach peryferii – to znaczy kryzys bankowy. To właśnie, a nie nadmierne poluzowanie budżetów, stanowiło główną przyczynę kryzysu w Irlandii, a także w Hiszpanii. Różne siły gospodarcze i polityczne wymusiły wówczas na rządzie wykupienie długów banków, co w końcu postawiło pod znakiem zapytania stabilność rządowych finansów.
Rozpoznanie tych dwóch aspektów kryzysu ma kluczowe znaczenie w analizie dostępnych rozwiązań. Samo w sobie nie dostarcza jednak gotowych odpowiedzi na to, dlaczego oprocentowanie długu tak wielu krajów strefy euro jest tak wysokie. Jak zauważyli politycy francuscy, ich wskaźniki budżetowe wyglądają lepiej niż u Brytyjczyków – dlaczego zatem stracili u agencji ratingowych swój najwyższy status AAA, podczas gdy Wielkiej Brytanii udało się go utrzymać? Odpowiedź jest taka, że Wielka Brytania ma swój bank centralny, a zatem najgorsza forma bankructwa, jaką wierzyciele Wielkiej Brytanii mogą odczuć, to inflacja.
Pomoc czy krzywda dla krajów peryferyjnych
Uznanie tego ostatniego faktu oznacza, że było i wciąż jest bardzo proste i skuteczne rozwiązanie na bieżący kryzys strefy euro. Europejski Bank Centralny powinien dokonać tzw. ilościowego luzowania polityki pieniężnej (quantitative easing) – zwiększenia podaży pieniądza poprzez kupno aktywów finansowych od banków (np. rządowych papierów wartościowych) lub innych papierów z rynku – skupionego na rynkach, gdzie oprocentowanie długów jest nazbyt wysokie. Wszyscy szefowie banków centralnych bardzo boją się uzależnienia ich polityki od wskazań politycznych rządu. Nie powstrzymało to jednak Wielkiej Brytanii i USA przed podjęciem takich działań, ponieważ programy quantitative easing zaprojektowano tak, aby można je było zatrzymać, kiedy nie będą już potrzebne (albo gdy pojawi się zagrożenie inflacją).
Głównym powodem, dla którego EBC tego nie zrobił, wydaje się obawa związana z tzw. pokusą nadużycia: bez presji rynków rządy straciłyby bodziec do przeprowadzania cięć i reform strukturalnych (istnieje również obawa o bilans ksiąg samego EBC, ale ona akurat wynika z nieporozumienia tego, czym tak naprawdę jest bank centralny). Na to można znaleźć dwie całkiem rozsądne odpowiedzi. Po pierwsze, w momencie kryzysu obawy o pokusę nadużycia należy odsunąć na bok, co banki centralne zresztą uznają za zasadne w wypadku kryzysów finansowych. Wóz strażacki nie będzie jechał wolniej do pożaru po to, by skłonić innych do większej ostrożności. Po drugie, dane na temat bilansów budżetów z wyłączeniem kosztów obsługi obecnych długów pokazują wyraźnie, że wszystkie rządy krajów peryferyjnych dokonały już cięć na masową skalę.
Obawy o pokusę nadużycia są jednak nietrafione z bardziej zasadniczych powodów: błędnie diagnozują kluczowy problem jako nadmierną rozrzutność sektora publicznego – zamiast prywatnego. Interwencja EBC w celu obniżenia oprocentowania długów poszczególnych krajów nie może spowodować nadmiernych wydatków bądź pożyczek ze strony sektora prywatnego w czasie następnego boomu.
Europejski Bank Centralny powinien uznać, że luzowanie ilościowe wymierzone w wysokie oprocentowanie długu publicznego niektórych krajów jest spójne z jego mandatem, ponieważ to ono właśnie powoduje niepotrzebną presję deflacyjną na gospodarki tych krajów. Zamiast tego, europejscy decydenci zdecydowali się zastąpić rynkowe finansowanie deficytów przez finansowanie międzyrządowe – oczywiście pod surowymi warunkami. Ta polityka okazała się katastrofalna z trzech powodów.
Po pierwsze, w najmniejszym stopniu nie mierzy się ona z fundamentalnymi przyczynami kryzysu. Nie sprzyja się polityce antycyklicznej, niezbędnej dla złagodzenia boomu sektora prywatnego, poprzez prowadzenie polityki procyklicznej. Poza tym, doprowadzenie do głębokiej recesji w tych krajach czyni konieczność ratowania banków bardziej, a nie mniej prawdopodobną.
Po drugie, rządy zostały zmuszone do wdrożenia staowczo zbyt drakońskich programów oszczędnościowych. O ile bowiem właściwy program oszczędności ostatecznie zmniejszyłby ryzyko bankructwa (choć dopiero po znaczącym upływie czasu, kiedy już sam dług zacząłby spadać), wymuszanie nadmiernych cięć w niektórych przypadkach tylko zaostrzyło problem krótkoterminowego ryzyka bankructwa. Wywołany oszczędnościami kryzys wewnętrzny nie tylko zwiększył skalę środków koniecznych do ratowania banków, ale np. w przypadku Grecji nadmierne cięcia wywołały destabilizację polityczną, która również zwiększa ryzyko bankructwa.
Po trzecie, dotychczasowa polityka zamieniła kryzys zaufania rynków w wewnętrzną walkę krajów strefy euro o podział środków, która to walka może zagrozić spójności samej strefy euro. Groźby wobec Grecji w stylu „będziecie musieli ją opuścić” to tylko jeden, choć wyjątkowo okropny z tego przejawów.
Zasadniczy problem stanowi brak konkurencyjności poza Niemcami. Choć wymaga to deflacji, istnieją co najmniej dwa powody, dla których powinna ona następować stopniowo a nie gwałtownie. Pierwszy, to tzw. krzywa Phillipsa: stopniowa deflacja dostosowująca poziom cen jest dużo bardziej efektywna. Drugi, to niechęć do cięcia płac nominalnych, która osiągnięcie znaczącej inflacji negatywnej czyni bardzo kosztownym.
Szkoła antykeynesowska
Czy gdyby Europejski Bank Centralny zdołał ograniczyć oprocentowanie obligacji dla gospodarek strefy euro, oszczędności mogłyby być raczej mniej niż bardziej gwałtowne niż w USA czy Wielkiej Brytanii? Niestety, pozostaje jeszcze jeden zasadniczy problem, to znaczy niezdolność Europy do uznania makroekonomicznego wpływu i wagi polityki fiskalnej w ramach unii monetarnej. Dobrym tego przykładem sprzed niedawna jest Holandia, gdzie politykę zaciskania pasa wprowadzono pomimo spadającego PKB, rosnącego bezrobocia i braku presji rynków. Jak wskazywałem powyżej, nowe reguły fiskalne dla strefy euro wciąż ignorują potrzebę antycyklicznej polityki fiskalnej, co pozwala wyjaśnić, dlaczego takie kraje jak Holandia prowadzą politykę procykliczną.
Jest jeszcze druga sytuacja, w której polityki fiskalnej należy użyć na sposób antycykliczny – obok zapobiegania różnicom w konkurencyjności. Zachodzi ona wówczas, gdy zagregowana polityka monetarna traci swą moc stabilizowania strefy euro jako całości, ponieważ stopy procentowe sięgają zera. I znów, to wiedza podręcznikowa (dzięki Keynesowi). Właśnie w tej sytuacji znajduje się strefa euro, tyle że jej reguły fiskalne popychają państwa w złym kierunki. Im więcej krajów takich jak Niemcy zastosuje cięcia, tym trudniejsze będą dostosowania w krajach pozostałych.
Dlaczego decydenci strefy euro wciąż ignorują tę prostą logikę? Kiedy tworzono strefę euro, istniała obawa, że dopuszczenie polityki antycyklicznej przyniesie balast deficytów – rządy będą wydawać w okresach kryzysów, ale nie będą oszczędzać w okresach boomów, a z kolei sama unia zredukuje dyscyplinę rynkową. Ten ostatni punkt brzmi dzisiaj dość ironicznie, jako że dyscypliny rynkowej mamy dziś zbyt dużo. Co gorsza, skoncentrowanie uwagi na rozrzutności rządów w konsekwencji oznaczało zignorowanie przez same rządy niebezpieczeństwa rozrzutności ze strony sektora prywatnego, która okazała się dużo większym problemem.
Nie zamierzam tym samym zaprzeczać, że długotrwałe obciążenie deficytem stanowi poważny problem, zarówno w strefie euro, jak i poza nią. W moim przekonaniu najskuteczniej zwalcza się je poprzez kombinację właściwych reguł fiskalnych na dłuższą metę i narodowych zespołów doradczych, które mogą w oparciu o nie prowadzić politykę gospodarczą. Same reguły fiskalne w ramach unii monetarnej powinny jednak zachęcać rządy do prowadzenia raczej anty- niż procyklicznej polityki fiskalnej.
Błędy polityki w strefie euro układają się w pewien wzór. Stanowią one bowiem odzwierciedlenie poglądu, że trudności makroekonomiczne wynikają głównie ze złych decyzji rządów, podczas gdy decyzje sektora prywatnego w otoczeniu wolnorynkowym żadnych trudności nie przysparzają. Jakąkolwiek etykietkę nadamy takiemu myśleniu (ordoliberalną czy antykeynesowską), to ono stanowi zasadniczy powód obecnego kryzysu. Jeśli wbrew wszelkim argumentom to myślenie się utrzyma, kryzys nie minie i zagrozi integralności całej strefy euro.
Tłum. Michał Sutowski
Simon Wren-Lewis – wykładowca w Merton College na Uniwersytecie w Oksfordzie, zajmuje się przede wszystkim makroekonomią, w tym polityką fiskalną jako narzędziem stabilizacji ekonomicznej.
Tekst ukazał się na stronie European Politics and Policy, blogu London School of Economics and Political Science.
