Ekspertyzy, fundacje polityczne, reklama – za co płacić z subwencji budżetowej, a za co z darowizn od sympatyków?
Patrycja Wieczorkiewicz: Nowoczesna przygotowała projekt ustawy o finansowaniu partii politycznych. Sięgnijmy do genezy systemu finansowania partii politycznych w Polsce. N początku lat 90. partie musiały radzić sobie same. Jak to wyglądało?
Jarosław Zbieranek: Istniała wówczas tendencja do odseparowania partii politycznych od państwa w każdym wymiarze, również finansowym. W pewnym sensie stanowiło to zrozumiałe odreagowanie po okresie PRL. Przyjęto bardzo liberalne podejście do kwestii pozyskiwania funduszy przez partie.
Z czasem jednak, wraz z krystalizowaniem się systemu partyjnego, rozbudową struktur i profesjonalizacją działań, jasne stało się, że partie potrzebują dużych środków, znacznie większych niż mogą uzyskać np. ze składek. Naturalnym sponsorem stawał się biznes, związki te nie były jednak transparentne – nie istniały mechanizmy zapewniające jawność finansowania partii politycznych. Sprzedawano tzw. cegiełki, zdarzało się, że całe kampanie wyborcze finansowały pojedyncze wpłaty od biznesmenów. To budziło coraz większy sprzeciw obywateli, organizacji pozarządowych, ekspertów. Uznawano taką sytuację za korupcjogenną.
W 2001 roku doprowadziło to do stworzenia nowego systemu finansowania partii.
Pod koniec lat 90. zastanawiano się nad najlepszym rozwiązaniem dla polskiego systemu partyjnego. Bardzo duży wpływ na te rozważania miały doświadczenia innych państw europejskich, a także dokumenty organizacji międzynarodowych, między innymi Rady Europy.
Płynęły wyraźne rekomendacje, by finansowanie partii oprzeć na stałych środkach pochodzących z budżetu państwa, co uniezależni je od wpływów biznesu.
Ostatecznie w 2001 roku taki właśnie system wprowadzono w Polsce. Partie miały być od tej pory finansowane przede wszystkim ze stałej subwencji z budżetu państwa. Utrzymano również możliwość przekazywania określonych limitem darowizn przez osoby fizyczne – sympatyków, członków ugrupowań. Zakazano natomiast całkowicie możliwości przekazywania partii darowizn przez osoby prawne.
Jakie były pierwsze efekty zmian?
Partie polityczne uzyskały bardzo duże środki z budżetu. W niektórych przypadkach nawet dziesięciokrotnie większe, niż przed wprowadzeniem zmiany. Przekraczały one znacząco potrzeby bieżącej polityki i utrzymywania struktur. Jak się wydaje – niewłaściwie przygotowano algorytm, na podstawie którego wyliczano kwoty subwencji przypadające partiom i były one po prostu zbyt duże. Zakładany cel nowego rozwiązania został jednak w pełny osiągnięty – partie straciły jakiekolwiek zainteresowanie kontaktami z biznesem w kontekście ich finansowania. Nie było po prostu takiej potrzeby.
Niestety, pojawiły się inne problemy. W ustawie o partiach politycznych nie zadbano o skuteczne mechanizmy nakładające dyscyplinę wydatków, więc partie mogły wydatkować uzyskane z budżetu środki z dużą dowolnością. Niekiedy również na zbytki.
Wprowadzono wówczas mechanizm funduszu eksperckiego.
Wskazano wprawdzie, że partie powinny przeznaczyć od 5 do 15% otrzymanej subwencji na prace programowe i eksperckie, ale jednocześnie nie przewidziano sankcji za złamanie tego wymogu. W związku z tym partie traktowały go wedle własnego uznania – zwykłe było to minimalne 5%.
A jakie pana zdaniem powinny być idealne proporcje wydatkowania subwencji? Ile powinno być przeznaczone na prace eksperckie, a ile np. na reklamę i promocję?
W moim przekonaniu środki pochodzące z budżetu państwa w znacznie większym stopniu niż obecnie powinny być przekazywane na prace koncepcyjne. Obok postulatów reformy i rozbudowania funduszu eksperckiego warto przypomnieć rozważany już jakiś czas temu zamysł zobligowania partii politycznych do tworzenia tzw. fundacji politycznych, czyli powiązanych z nimi think-tanków. Proponowano, by partie przeznaczały na ich prace nawet 25% sumy subwencji.
Myślę, że oba mechanizmy się nie wykluczają i mogą w pełni skutecznie działać równocześnie. Natomiast uważam, że reklamę partie powinny opłacać ze środków pochodzących np. od sympatyków.
Do czego więc ta ustawa faktycznie zobowiązuje partie?
Muszą rozliczać się z wydatków dokonanych z subwencji. Niestety, czynią to w oparciu o dość ogólny formularz. Takie sprawozdania liczą zwykle nie więcej niż dwie strony i zawierają bardzo ogólne kategorie jak np. wydatki na „pozostałe cele”. Kategoria ta cieszy się zresztą sporą popularnością, partyjni skarbnicy często umieszczają w niej duże kwoty. W praktyce obywatele nie są więc w stanie wiele dowiedzieć się o faktycznym przeznaczeniu wielomilionowych środków z budżetu państwa.
System wprowadzony w 2001 roku wymaga więc korekt, ale jest dobry co do zasady?
Moim zdaniem tak. Uporządkował i zabezpieczył bardzo newralgiczną sferę, jaką jest pozyskiwanie środków przez partie polityczne. Myślę, że nie doceniamy tego w pełni. W zasadzie od kilkunastu lat nie miały miejsca żadne większe nieprawidłowości, tymczasem wieloma państwami europejskimi wstrząsają afery związane z finansowaniem partii np. przez różne grupy wpływu, biznes. Co więcej, przyjęty w Polsce system nałożył pewne cywilizowane ramy funkcjonowania partii. Minusem jest, że obecna sytuacja rozleniwia partie, które (mimo zmniejszenia kwot subwencji o połowę w 2010 roku) uzależniły się od środków z budżetu i nie zabiegają o wsparcie sympatyków w finansowym wymiarze. Z moich obliczeń wynika, że środki z subwencji w największych partiach stanowiły nawet do 98% ogółu przychodów ugrupowania! Taki stan również nie wydaje się pożądany.
Padają również propozycje całkowitego zlikwidowania subwencji i przeniesienia głównego ciężaru finansowania partii np. na odpisy 1% podatków dokonywane przez obywateli, czy datki sympatyków?
To rozwiązanie skrajne. Moim zdaniem doprowadziłoby do zapaści finansów partyjnych i będzie miało trudne do przewidzenia skutki dla życia publicznego. Kilka lat temu CBOS przeprowadził badania opinii społecznej i okazało się, że Polacy mimo niechęci do obecnego systemu, bardzo chłodno przyjmują zaproponowaną możliwość dokonania odpisu na partię. Większość ankietowanych oceniła ją negatywnie. O ile bowiem mechanizm odpisu 1% sprawdza się w odniesieniu do organizacji pożytku publicznego realizujących szczytne cele, to Polacy absolutnie nie mają zamiaru zasilania w podobny sposób partii politycznych. Badania ukazały, że tylko co piąty ankietowany był skłonny rozważyć hipotetyczny zamiar dokonania odpisu dla partii. To zresztą część większej całości – z jednej strony Polacy od lat źle oceniają partie i nie chcą, by były one finansowane z budżetu, ale również ta sama niechęć powoduje brak zainteresowania wspieraniem ich datkami, czy odpisami podatku. Powstaje więc swoiste „błędne koło”.
Jak podobne rozwiązania funkcjonują w innych krajach?
Bardzo aktualnym i pouczającym dla nas przykładem w tej kwestii powinny być Włochy, gdzie na fali niechęci do partii politycznych postanowiono dwa lata temu o stopniowej, ale zdecydowanej i relatywnie szybkiej redukcji ich finansowania z budżetu, a zastąpieniu go właśnie mechanizmem odpisu podatkowego. Okazało się, że Włosi nie są zainteresowani takim rozwiązaniem. Tylko niecałe 3% procent uprawnionych dokonało w 2015 roku odpisu.
Partie polityczne, którym jednocześnie radykalnie obcięto finansowanie z budżetu, znalazły się tymczasem w poważnych tarapatach.
Do pierwszych puka już komornik. Inne próbują sobie radzić, organizując różnego rodzaju akcje zbierania środków. Włoskie media opisują np. kolacje dla obywateli, w trakcie których zbierane są od nich datki, a w roli kelnerów występuje kierownictwo ugrupowania. Ale pojawia się pytanie: czy właśnie tym powinny się zajmować partie polityczne?
Niedawno w sejmie znalazł się projekt ustawy o finansowaniu partii autorstwa Nowoczesnej. Wiele jego punktów pokrywa się z propozycjami, które wysunął pan w raporcie napisanym dla Fundacji Batorego przed referendum w 2015 roku.
Ten projekt oceniam jako ciekawy materiał wyjściowy do niewątpliwie potrzebnej debaty na temat rozsądnej korekty systemu finansowania partii politycznych w Polsce. Szczególnie jego uzasadnienie zawiera wiele trafnych spostrzeżeń. Wśród postulatów, jakie formułowałem we wcześniejszych opracowaniach i raportach, można wskazać m.in. zwiększenie dyscypliny wydatkowania środków pochodzących z subwencji państwa, np. poprzez wspomniane już zwiększenie środków, jakie powinny być przez partie obligatoryjnie przeznaczane na prace eksperckie. Bardzo istotne jest również skuteczniejsze zapewnienie jawności i przejrzystości partyjnych finansów m.in. poprzez kompleksową sprawozdawczość. Warto podkreślić, że na tę ostatnią kwestię w kontekście finansowania polskich partii politycznych zwróciło również w swoim opublikowanym kilka dni temu raporcie OBWE, formułując szereg rekomendacji. Jest więc o czym dyskutować.
Pański raport i projekt Nowoczesnej są zgodne także w kwestii obniżenia progu, od którego partie otrzymywałyby subwencję z budżetu – z 3% na 1%.
W moim przekonaniu również mniejsze partie powinny mieć możliwość uzyskania finansowania z budżetu państwa.
Wpłynie to pozytywnie na równość szans m.in. w rywalizacji wyborczej. Politolodzy zwracają również uwagę, że Polacy przy urnach nierzadko dokonują pewnych strategicznych wyborów. Głosują na te ugrupowania, co do których istnieje prawdopodobieństwo przekroczenia progu wyborczego i skutecznego uzyskania mandatów, nawet gdy istnieją mniejsze ugrupowania, bliższe programowo. Tymczasem za oddanym głosem trafiają (na podstawie algorytmu zawartego w ustawie) do dużych ugrupowań również pieniądze z subwencji.
Nowoczesna proponuje także, żeby państwo finansowało partie proporcjonalnie do tego, ile wpłat otrzymają z wpłat prywatnych, a więc „za wpłaconą złotówkę od osoby fizycznej państwo dopłaca drugą złotówkę”. Czy to nie jest model, który faworyzuje partie skupiające ludzi bogatych, których stać na większe finansowe wsparcie partii?
Ta propozycja nawiązuje do mechanizmów stosowanych już w niektórych państwach np. w Niemczech. Ich zasadniczy cel jest jasny – „zachęcenie” partii do większej aktywności w pozyskiwaniu środków od sympatyków. Ważne są jednak szczegóły i proporcje. Uważam, że jeśli chcielibyśmy rozważać wprowadzenie takiego mechanizmu w Polsce, to powinien odnosić się do relatywnie niewielkiej części kwoty subwencji i wprowadzony powinien zostać stopniowo – w rozłożeniu na wiele lat. Zasadnicza część subwencji powinna być wypłacana bezwarunkowo. Nie widzę natomiast potrzeby zwiększania obecnego limitu wpłat od osób fizycznych. Wówczas wspomniane w pytaniu zagrożenie byłoby zredukowane.
58 milionów przeznaczane obecnie na partie z budżetu to dużo?
Odpowiedź jest trudna, zawsze bowiem znajdą się inne ważne i uzasadnione wydatki. Ale ujmę to tak: ta kwota to zaledwie kropla w skali budżetu państwa – jednak kropla, która zapewnia nam bezcenny spokój i brak wstrząsów w tak delikatnej kwestii, jaką jest finansowanie partii politycznych.
Partie są bardzo ważnym elementem naszego systemu politycznego, czy szerzej życia publicznego. I tak pozostanie mimo, że Polacy mają o nich bardzo złe zdanie. Myślę jednak, że w naszym interesie leży, aby działacze partyjni mogli skupić się przede wszystkim na pracy programowej i to w niej wykazywać się kreatywnością, a nie w nerwowym poszukiwaniu źródeł finansowania swojego ugrupowania.
***
Jarosław Zbieranek – doktor nauk prawnych, konstytucjonalista i politolog. Specjalizuje się w problematyce praw politycznych. Autor ekspertyz i analiz m.in. dla Parlamentu Europejskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich, OBWE, Biura Analiz Sejmowych. W 2015 roku przygotował m.in. raport na zlecenie Fundacji im. Batorego Finansowanie partii politycznych w Polsce – czy i jakie zmiany?.
**Dziennik Opinii nr 35/2016 (1185)
