Tak dużo piszemy o Konstytucji, to zobaczmy, co ta mówi na temat pracy i ochrony pracy.
Konstytucja stała się tematem z pierwszych stron gazet. Nowa władza pragnie nadać sobie kompetencje większości konstytucyjnej, na co nie dostała jednak zgody od wyborców. Dlatego próbuje podporządkować sobie albo sparaliżować Trybunał Konstytucyjny. Zaprotestowały przeciwko temu wszystkie najważniejsze gremia prawnicze w Polsce, wliczając w to Krajową Radę Sądowniczą, Naczelną Radę Adwokacką, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i wydziały prawa największych polskich uniwersytetów. Komisja Europejska rozpoczęła procedurę kontroli praworządności w naszym kraju. Polskę ogarnęła fala protestów społecznych. O konstytucji nie było nigdy tak głośno od czasów jej powstania. Reguluje ona nie tylko prawa i wolności, o których mówi się przy okazji obecnego konfliktu politycznego. Bardzo ważne miejsce zajmuje w niej również praca i ochrona pracy. To szczególnie ważne dla każdej socjaldemokracji.
***
Aleksandra Dzięgielewska: Jaki jest najlepszy punkt wyjścia dla rozmowy o konstytucyjnej ochronie pracy?
Adam Krzywoń, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPIA UW: Należałoby zacząć od zarysowania ogólnego modelu gospodarczego wpływającego na poziom ochrony pracy uregulowany w Konstytucji. Regułą ustrojową dotyczącą funkcjonowania państwa będzie społeczna gospodarka rynkowa, czyli powojenna próba odnalezienia tzw. trzeciej drogi między systemem państwa socjalnego, a przeciwstawną mu wizją liberalną czy doktryną leseferyzmu.
Zasada ta została odnotowana w Konstytucji, jako podstawa ustroju gospodarczego państwa, z którego to faktu wynikają dwie sprawy. Po pierwsze, podstawowe zasady funkcjonowania całego rynku, w tym rynek pracy, są oparte na mechanizmach wolnorynkowych. Władza publiczna nie może na przykład zaprzeczać prawu popytu i podaży. Z drugiej jednak strony, państwo nie powinno pozostawać bierne i w świetle Konstytucji wolno mu łagodzić negatywne skutki społeczne funkcjonowania wolnego rynku. Państwo powinno zatem, w ramach wskazanego wyraźnie w Konstytucji elementu socjalnego, podejmować działania prawne w celu zagwarantowania bezpieczeństwa społecznego i sprawiedliwości społecznej.
Na jakich szczegółowych wartościach opiera się społeczna gospodarka rynkowa? Czy w tym modelu polska Konstytucja dostrzega pracę?
W Konstytucji zostały wymienione trzy podstawowe filary ustroju gospodarczego – wolność działalności gospodarczej, własność prywatna oraz solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych. Zgodnie z tymi preferencjami dobrze, aby wszelkie spory, w tym spory dotyczące stosunków pracowniczych, były rozwiązywane przede wszystkim na drodze szeroko pojętego konsensusu. Zwróćmy uwagę na fakt, że bezpośrednio po przepisie o ustroju gospodarczym, następują regulacje tworzące ogólny model społeczno-gospodarczy, czyli te dotyczące gwarancji własności, wolności działalności gospodarczej i wreszcie, najistotniejszej dla nas, ochrony pracy.
Systematyka Konstytucji nie pozostaje więc bez znaczenia także przy próbie interpretacji przepisów dotyczących ochrony indywidualnych i zbiorowych praw pracowniczych.
W filozofii od dawna dostrzegano związek pracy z samorealizacją człowieka. Jak pisał Stanisław Brzozowski, „człowiek istnieje, bo kształtuje, utrwala pracą swoje istnienie”. Czy w aksjologii konstytucyjnej można dostrzec jakieś odzwierciedlenie tej idei?
Tak. Praca jako wartość konstytucyjnie chroniona związana jest z godnością człowieka, która stanowi jeden z fundamentów katalogu praw i wolności.
Ochrona pracy jest niezbędna z punktu widzenia godności, gdyż wpływa na rozwój osobowości, samorealizację człowieka, wybór przez niego określonej koncepcji życia. Obowiązkiem władz publicznych jest zatem ochrona pracy. Jest to przesłanką poszanowania konstytucyjnej godności przez zapewnienie człowiekowi pewnego minimum materialnego umożliwiającego mu samodzielne funkcjonowanie w społeczeństwie i korzystanie z innych praw konstytucyjnych – własności, prawa wykonywania zawodu, wolności twórczości artystycznej czy wolności prowadzenia badań naukowych. Tę relację konstytucyjną można podsumować innym stwierdzeniem Stanisława Brzozowskiego, że „praca jest tym bytowym podłożem, które określa całe stanowisko ludzkości”.
Czy twórcy Konstytucji kierowali się jakimś kluczem przy pisaniu regulacji związanych z pracą?
Da się tu dostrzec pewną konsekwencję. Oprócz regulacji o charakterze modelowym, czyli tych ustrojowych zagadnień, o których wspomnieliśmy na początku, Konstytucja rozróżnia trzy typy regulacji dotyczących spraw związanych z wykonywaniem pracy.
Po pierwsze, są to normy programowe skierowane do ustawodawcy, nakazujące osiągnięcie idealnego stanu rzeczy. Co istotne, przepisy te skupiają się na celu, a niekoniecznie na środkach prawnych temu celowi służących. Po stronie władz publicznych, w szczególności ustawodawcy, istnieje swoboda wyboru metod dojścia do określonego w Konstytucji celu. Można tu wymienić m.in. obowiązek sprawowania nadzoru nad warunkami pracy oraz konieczność prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego i produktywnego zatrudnienia.
Po drugie, Konstytucja wyróżnia gwarancje o charakterze indywidualnym, takie jak prawo do minimalnego wynagrodzenia za pracę, prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, czy prawo do płatnego urlopu.
Trzecia grupa to z kolei prawa o charakterze zbiorowym, takie jak prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych istniejące obok prawa do rokowań, czy zawierania zbiorowych układów pracy.
Zdaje się więc, że przepisy są sformułowane w sposób dość klarowny i łatwo z nich wyinterpretować przysługujące obywatelom prawa.
Na pierwszy rzut oka można odnieść takie wrażenie. Konstytucja posługuje się przecież wszędzie sformułowaniem „praca”. Trzeba jednak to pojęcie odpowiednio zdefiniować, żeby móc poprawnie zinterpretować wskazane regulacje gwarantujące prawa indywidualne i zbiorowe, w szczególności określić ich zakres podmiotowy. Tu właśnie, w moim przekonaniu, pojawia się problem o największej doniosłości.
Dylemat powstaje w związku z tożsamymi pojęciami używanymi w prawie pracy i ich automatycznym przenoszeniem na poziom Konstytucji.
W prawie pracy stosunkiem pracy jest relacją, która polega na podporządkowaniu pracownika pracodawcy. Pracodawca, w świetle regulacji kodeksu pracy, jest więc tym, który wydaje polecenia, a pracownik podmiotem zobowiązanym do świadczenia pracy pod jego kierownictwem, w określonym czasie i miejscu, za co należy mu się wynagrodzenie. Takie rozumienie stosunku pracowniczego powoduje, że spod regulacji kodeksowej, co do zasady, wyłączone są wszystkie stosunki o charakterze cywilnym, gdyż te z natury rzeczy nie charakteryzują się podporządkowaniem, lecz równością stron. Podobnie przy tzw. samozatrudnieniu, gdzie formalnie dochodzi do prowadzenia działalności gospodarczej i nie występuje druga strona tej relacji – pracodawca. Dzieje się tak nawet mimo zachodzącej już w prawie pracy ewolucji mającej na celu objęcie coraz większej ilości stosunków, w tym stosunków cywilnych, regulacjami kodeksu. Jeżeli więc przyjmiemy, że zakres konstytucyjnego pojęcia pracy jest tożsamy z definicją stosunku pracy przewidzianą w kodeksie pracy, to spowodujemy, że wszystkie wymienione sytuacje znajdą się poza zakresem ochrony przewidzianym w Konstytucji, czyli osoby te nie będą korzystać ze wskazanych konstytucyjnych praw indywidualnych i zbiorowych.
Jest to chyba zjawisko dostrzegane powszechnie, szerokim echem w Europie odbił się tzw. raport Supiota, francuskiego prawnika zajmującego się prawem pracy, zatytułowany Beyond Employment . Pokazywał on zróżnicowanie aktualnego rynku pracy i pozostawienie poza ochroną prawną sporej grupy pracowników w socjologicznym tego słowa znaczeniu. Czy jest jakiś sposób, żeby zapobiec temu wykluczeniu?
Relacje zachodzące na rynku pracy odbiegają już dawno od klasycznego, fordowskiego modelu. W raporcie Supiota postawiono pytanie o przyszłość prawa pracy w Europie. Zachodzi potrzeba znalezienia złotego środka. Nie możemy powiedzieć, że samo zjawisko uelastycznienia form wykonywania pracy, odchodzenia od tradycyjnie pojmowanego stosunku pracy, jest negatywne, bo przecież jest dokładnie na odwrót. Korzystanie z tych nowych form zatrudnienia ułatwia funkcjonowanie na rynku zwłaszcza pracownikom wysoko wykwalifikowanym, posiadającym specjalistyczną wiedzę, umiejętności czy wykształcenie. Jednoznacznie negatywnym zjawiskiem jest natomiast wykorzystywanie stosunków cywilnych w przypadku zatrudniania osób gorzej wykwalifikowanych, wykorzystywanie tych form niezgodnie z ich społecznym i ekonomicznym celem, co prowadzi do obchodzenia pewnych regulacji związanych z gwarancjami pracowniczymi.
Odpowiadając na pytanie: żeby Konstytucja stwarzała realne gwarancje dla wszystkich wykonujących pracę w socjologicznym znaczeniu tego słowa, musimy, definiując pojęcie pracy, odwoływać się do pojęć konstytucyjnych. Nie możemy utożsamiać konstytucyjnej pracy z kodeksowym stosunkiem pracy, bo Konstytucja jest aktem normatywnym wyższego rzędu.
Jak więc ująć pojęcie pracy w taki sposób, by mieściło zarówno rozumienie kodeksowe, jak i inne typy stosunków obecne na rynku?
Moja koncepcja jest taka, żeby definiować pojęcie pracy w oparciu o element ekonomicznego uzależnienia osoby wykonującej pracę od pracodawcy. Moim zdaniem, praca wedle Konstytucji jest relacją dwustronną, w której pojawia się pracownik i pracodawca, a w ramach tego stosunku, jako jego fundament, występuje element ekonomicznego uzależnienia.
Jednak nawet przyjmując tę definicję, poza zakresem ochrony znajdują się na przykład osoby prowadzące działalność gospodarczą. Czy są one zatem wyłączone spod regulacji konstytucyjnych?
Tak, ale tylko tych dotyczących ochrony pracowniczej, bo wedle szerokiej definicji pracy, którą przyjęliśmy, te osoby rzeczywiście nie są pracownikami. W socjologicznym sensie przedsiębiorca świadczy usługi, a więc wykonuje pracę, ale nie jest ekonomicznie uzależniony w sposób stały od jednego podmiotu, który można łatwo zidentyfikować i przed którego działaniami trzeba go chronić. Nie jest więc pracownikiem w świetle Konstytucji, co nie oznacza, że jego pozycja nie jest chroniona. Korzysta on bowiem z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, która jest elementem omówionego ustroju gospodarczego.
Czy takiemu szerokiemu definiowaniu odpowiada polskie prawo pracy?
Nie, choć widać tu nieznaczną ewolucję w ostatnich latach. Dla przykładu jednak, przepisy o minimalnym wynagrodzeniu obejmują tylko zatrudnionych w ramach kodeksowych stosunków pracy, choć w tym zakresie pojawiła się ostatnio rządowa propozycja ustalenia minimalnej godzinowej stawki wynagrodzenia. A nakazem wynikającym z Konstytucji, w świetle przedstawionej koncepcji, jest objęcie ochroną wszystkich, którzy wykonują pracę w rozumieniu konstytucyjnym. Podobnie sytuacja wygląda w związku z realizacją konstytucyjnego prawa pracownika do dni wolnych od pracy czy corocznych płatnych urlopów.
A jak wygląda to w prawie zagranicznym?
Na gruncie prawa włoskiego, czy niemieckiego ochroną objęci są nie tylko pracownicy pozostający w klasycznych stosunkach pracy, ale także inne osoby świadczące pracę. Dla nich prawo tworzy specjalne konstrukcje (we Włoszech jest to tzw. quasi-podporządkowanie czy w Niemczech tzw. osoby o statusie podobnym do pracownika) i związane z nimi gwarancje. Zagraniczne prawo dostrzega więc, że nie są to tradycyjni pracownicy, których sytuacja zdeterminowana jest przepisami kodeksu pracy. Tego właśnie elementu brakuje w prawie polskim.
Czy błąd powszechnego posługiwania się zawężoną definicją funkcjonującą na gruncie prawa pracy został dostrzeżony w orzecznictwie sądów?
Tak, to kwestia bardzo istotna, na którą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku (sygn. K 5/15). Konstytucja stanowi, że do związków zawodowych może przynależeć każdy, kto świadczy pracę, a ustawa o związkach zawodowych definiowała pracowników w zasadzie tak, jak kodeks pracy, a więc wykluczała m.in. osoby wykonujące pracę w formach cywilnoprawnych. Trybunał orzekł, że ustawowy zakres pojęcia „pracownik” jest niezgodny z zakresem przewidzianym w Konstytucji, wedle której pracownikiem jest każdy, kto wykonuje pracę.
Za niezgodne z Konstytucją Trybunał uznał w konsekwencji regulacje ograniczające dostęp do związków zawodowych osobom zatrudnionym z wykorzystaniem umowy zlecenia, czy w formie samozatrudnienia.
Jakie jest w tej kwestii stanowisko organów międzynarodowych?
Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szerokie pojęcie pracy. Znamienny jest tu wyrok z 2013 r. Sindicatul „Păstorul cel Bun” przeciwko Rumunii, w którym ETPCz orzekł, że między duchownym a biskupem istnieje stosunek zobowiązaniowy, który mieści się w pojęciu pracy. W związku z tym stwierdził, że duchownemu należało zapewnić możliwość zrzeszania się w związkach zawodowych. Z kolei TSUE jako pracownika traktuje usługodawców uzależnionych ekonomicznie od jednej osoby, którzy nie mogą swobodnie kształtować swojego czasu pracy bądź nie mogą decydować o miejscu jej wykonywania ani nie mają pełnego wpływu na zadania, jakie będą mu powierzone.
Czy sama Konstytucja nawiązuje do standardów międzynarodowych?
Konstytucja przewiduje, że zakres wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom, jakie są dopuszczalne przez wiążące Polskę umowy międzynarodowe.
A jakie są najważniejsze dokumenty międzynarodowe podejmujące tematykę ochrony pracy?
Na pewno Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przewidująca reguły o charakterze elementarnym, jak na przykład zakaz pracy przymusowej, czy wolność zrzeszania się w związkach zawodowych. Europejska Karta Społeczna zawiera regulacje bardziej szczegółowe. Istnieje też wiele dokumentów wydawanych w ramach Międzynarodowej Organizacji Pracy, które także stanowią istotny punkt odniesienia. To ważne, że Konstytucja dostrzega ten standard i nakazuje jego respektowanie.
W tym kontekście warto zwrócić uwagę na kwestię związaną z Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w której znalazł się bardzo rozbudowany katalog praw socjalnych, gwarantujący w niektórych kwestiach jeszcze wyższy niż poziom ochrony praw pracowniczych niż Konstytucja. Niestety, na podstawie decyzji podjętych w 2007r. Polska przystąpiła do tzw. protokołu brytyjskiego, który ograniczył obowiązywanie Karty w naszym kraju, przez co częściowo pozbawił polskich pracowników ochrony wynikającej z tego dokumentu.
Jak można więc określić poziom polskich regulacji dotyczących ochrony pracy?
W polskim prawie pracy daje się zauważyć pojedyncze zmiany, które mają dostosować poziom ochrony do otaczającej nas rzeczywistości rynku pracy. W prawie pracy mówi się więc o potrzebie przeformułowania regulacji prawnych w celu stworzenia szeroko pojętego tzw. prawa zatrudnienia, które miałoby objąć wszystkich, którzy wykonują pracę w znaczeniu uprzednio przez nas przyjętym. Prowadzone dyskusje nie znalazły jednak do tej pory przełożenia na konkretne propozycje legislacyjne. Ewolucja, z którą mamy do czynienia, nie odpowiada zatem dynamice zmian na rynku. Należy więc stwierdzić, że prawo pracy, a w tym i obecnie funkcjonujący model jej ochrony, nie odpowiada w pewnym zakresie wysokiemu standardowi, którzy sami sobie narzuciliśmy w Konstytucji.
***
Aleksandra Dzięgielewska – studentka III roku na Wydziale Prawa i Administracji UW, prezes Studenckiego Stowarzyszenia Etyki Prawniczej.
Adam Krzywoń – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPIA UW.
**Dziennik Opinii nr 30/2016 (1180)
