To, co uważane jest przez TK za obowiązek Prezydenta, nie jest uznawane za taki obowiązek przez głowę państwa.
Konrad Łaski: Co jest genezą kryzysu konstytucyjnego, który obserwujemy?
prof. Ryszard Piotrowski: Kryzys zaczął się, gdy w końcowej fazie prac nad ustawą czerwcową wprowadzono do niej art. 137, pozwalający Sejmowi wybrać pięciu sędziów, w tym dwóch, którym kadencje upływały w grudniu. Uznano, że „sposobem” trzeba wpłynąć na skład Trybunału według własnej kalkulacji politycznej. Otwarto drogę do wzmocnienia tych tendencji, które były już w przeszłości. Ważna jest tu zasada wybierania sędziów bezwzględną większością głosów. To rozwiązanie stwarza pokusę opanowywania Trybunału. Pozwala częściowo zaspokoić „naturalne” dążenie polityków, żeby opanować władzę sądowniczą.
Nie ma w tym nic dziwnego, że władza próbuje opanować coraz szersze przestrzenie społeczne i mieć sąd konstytucyjny po swojej stronie, ale to nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, w którym Trybunał powinien być wolny od nacisków politycznych.
Jego niezależność jest podstawową gwarancją wolności obywatelskich. Doświadczenie – także aktualnego kryzysu – uczy, że przywiązanie do zasad ustrojowych w naszym kraju jest bardzo powierzchowne i płytkie. I jeżeli tylko nadarza się okazja, to polityka bierze nad nim górę. Utrwalanie własnej władzy staje się dla kolejnych ekip celem, dla którego warto poświęcić reguły konstytucyjne i ustawowe. Postępują tak raz jedni politycy, innym razem drudzy.
W obecnym kryzysie możemy zauważyć jednak znaczną intensywność tych działań, można powiedzieć, że poprzeczka jest zawieszona szczególnie wysoko. Jednych sędziów trzeba usunąć z Trybunału, żeby wprowadzić „własnych”, i to niezależnie od wszelkich przeszkód prawnych. Ten cel chcą osiągnąć politycy. Czy to będzie tłumaczone przez prawników tak, czy inaczej, to z politycznego punktu widzenia nie ma znaczenia. Ale też trzeba wyraźnie podkreślić, że nie ma pełnej symetrii między działaniami poprzedniej i obecnej władzy. Ta druga jednak dąży do osłabienia roli Trybunału ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla obywateli. Znajduje to odzwierciedlenie w kolejnej nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uchwalonej 22 grudnia 2015 roku.
Porozmawiajmy zatem o działaniach obecnej władzy, pamiętając oczywiście że poprzednicy mają swój wkład do trwającego na naszych oczach osłabiania Trybunału. Władza wykonawcza – Prezydent – przypisuje sobie prawo oceny konstytucyjności przepisów prawa i podejmuje działania w zależności od tej oceny: jednym sędziom odmawia odebrania przyrzeczenia, a innych w nocy zaprzysięga. Jedyna instytucja do tego uprawniona, czyli TK właśnie, wydaje dwa wyroki – z 3 grudnia i 9 grudnia – w których obowiązki Prezydenta w tym zakresie rozumie jednak zupełnie inaczej. To oczywista różnica w ocenie sytuacji?
Rola prezydenta w procesie powoływania sędziów jest zdeterminowana zasadą podziału władzy, z której wynika, że sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Kompetencje prezydenta dotyczące wyboru sędziów Trybunału są siła rzeczy ograniczone właśnie przez zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Istotne jest także to, że kompetencji organów władzy nie można domniemywać. A Konstytucja nic nie mówi o kompetencji Prezydenta do powoływaniu sędziów.
Uprawnienia Prezydenta związane z przyjmowaniem ślubowania od sędziów są oparte na ustawie o Trybunale Konstytucyjnym i nie mogą blokować woli Sejmu dotyczącej wyboru sędziów Trybunału, wyrażanej na podstawie art. 194 Konstytucji. Trybunał w wyroku z 3 grudnia wskazał, że odebranie przyrzeczenia to obowiązek Prezydenta i wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić niezwłocznie. Niewykonanie tego obowiązku jest naruszeniem ustawy.
Mamy sytuację, w której to, co jest uważane za obowiązek Prezydenta przez Trybunał, nie jest uznawane za taki obowiązek przez głowę państwa. Na tym polega kryzys konstytucyjny.
Ze względu na zasady Konstytucji Trybunał orzekł, że art. 21 ustawy o Trybunale, mówiący, że osoba wybrana na stanowisko sędziego składa ślubowanie przed Prezydentem, nie może być rozumiany w taki sposób, że prezydent może oceniać wybór dokonany przez Sejm. Nowela listopadowa dopuszczała taką możliwość i w wyroku z 9 grudnia 2015 roku Trybunał tę możliwość wykluczył. Zdaniem Trybunału dziewięcioletnia kadencja sędziego rozpoczyna się nie od złożenia ślubowania, ale od dokonania wyboru przez Sejm. Niezwłocznie po wyborze sędzia powinien mieć możliwość złożenia ślubowania. A zatem kadencja sędziów wybranych przez poprzedni Sejm rozpoczęła się w momencie wyboru, a Prezydent powinien przyjąć ślubowanie od tych sędziów (trzech), których wyboru Trybunał nie zakwestionował w konsekwencji wyroku z 3 grudnia 2015 roku.
Co dokładnie powiedział w tym zakresie Trybunał?
Trybunał w wyroku z 3 grudnia, w którym oceniał zgodność z Konstytucją ustawy uchwalonej w czerwcu 2015 przez poprzedni Sejm, uznał, że postępowanie w sprawie wyboru trzech sędziów nie uległo zamknięciu i powinno się zakończyć przyjęciem ślubowania. Trybunał wskazał, że Prezydent nie jest organem dokonującym wyboru sędziów, Konstytucja nie przewiduje jego udziału w obsadzaniu stanowisk w Trybunale. W związku z tym Prezydent nie może uniemożliwiać objęcia funkcji urzędowej sędziemu Trybunału, który został wybrany przez Sejm i nie może odmówić przyjęcia ślubowania od nowo wybranego sędziego. Jeżeli Prezydent ma wątpliwości co do podstaw prawnych działania Sejmu, to powinny się one przekształcić we wniosek do Trybunału. Z punktu widzenia standardu konstytucyjnego wszystko jest jasne.
Kryzys polega na tym, że poglądy Trybunału nie są podzielane przez głowę państwa i większość parlamentarną. Władze publiczne powinny kierować się wiernością wobec postanowień Konstytucji i zasadą współdziałania. Przezwyciężenie kryzysu jest możliwe tylko przez powrót do tych reguł. W demokratycznym państwie prawnym stosowanie obowiązującej Konstytucji jest jedynym możliwym rozwiązaniem. Jeżeli kryzys nie zostanie przezwyciężony, to pociągnie to za sobą podważenie ustrojowej pozycji Trybunału. Jego orzeczenia będą mogły być kwestionowane, choćby ze względu na skład, w którym będą zapadały.
A co z wyborem pięciu sędziów, od których Prezydent odebrał przyrzeczenie? Tych wybranych przez obecny Sejm 2 grudnia, dzień przed wyrokiem Trybunału.
Zawsze uważałem, że nie można wybierać sędziów Trybunału, jeżeli nie ma wakatów. 2 grudnia 2015 roku biegła niedawno rozpoczęta dziewięcioletnia kadencja pięciu sędziów Trybunału. Dopiero 3 grudnia, w wyniku wyroku Trybunału, ta sytuacja uległa zmianie. Trybunał stwierdził bowiem, że dwóch sędziów spośród tych pięciu zostało wybranych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Stworzyło to moim zdaniem możliwość wyboru dwóch sędziów na zasadzie wznowienia postępowania w tej sprawie, zgodnie z art. 190 ust. 4 konstytucji. Sejm powinien zatem niezwłocznie wybrać dwóch sędziów, żeby uzupełnić konstytucyjnie określony skład Trybunału (15 sędziów).
Skoro 2 grudnia, dzień przed wyrokiem, nie nastąpiło jeszcze stwierdzenie niezgodności z Konstytucją podstaw wyboru dwóch sędziów, to nie można było tych sędziów wybierać, na co zwracał uwagę Trybunał w swoim postanowieniu zabezpieczającym, w którym wyraźnie wskazywał, żeby nie dokonywać wyboru sędziów, dopóki nie zostanie wydany wyrok. Nie uszanowano tego postanowienia. Wybór dokonany 2 grudnia nie stanowił zatem przesłanki do odebrania ślubowania od sędziów wtedy wybranych.
To na jakiej podstawie prawnej uznano, że w Trybunale są wolne mandaty które trzeba obsadzić? Źródłem takiego przekonania były uchwały Sejmu z 25 listopada, w których Sejm unieważnił uchwały poprzedniego Sejmu z 8 października (którymi PO wybrała pięciu sędziów)?
W uchwałach z 25 listopada jako podstawa powołany jest przepis regulaminu Sejmu, który mówi o tym, że Sejm ma prawo podejmować uchwały. To za mało. Podstawą prawną uchwał Sejmu powinien być przepis prawa, który daje Sejmowi kompetencje do uregulowania jakiejś sprawy w uchwale (np. daje prawo do stwierdzania ważności uchwał o wyborze) i na tej podstawie Sejm podejmuje w tej sprawie uchwałę. Takiego przepisu nie ma. Co więcej, wydaje się, że jego istnienie nie byłoby zgodne z Konstytucją.
Gdyby przyjąć, że jest legalne stwierdzanie przez Sejm obecnej kadencji braku mocy prawnej uchwał poprzednika, to oznaczałoby, że Sejm może dowolnie zmieniać przeszłość.
Gdyby uznać, że Sejm ma taką kompetencję w stosunku do przeszłości, to mogłoby się okazać, że może np. pozbawić mocy prawnej uchwały poprzedniego Sejmu o wyrażeniu wotum zaufania dla Rady Ministrów, co oznaczałoby, że działania poprzedniego rządu były nielegalne. Taka kompetencja Sejmu byłaby oczywiście niezgodna z Konstytucją, bo nie można zmieniać przeszłości.
Uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 roku (dotyczące braku mocy prawnej uchwał o wyborze pięciu sędziów podjętych przez Sejm poprzedniej kadencji 8 października 2015 roku) oraz uchwały Sejmu z 2 grudnia 2015 roku (o wyborze pięciu sędziów) zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, który ma się w tej sprawie wypowiedzieć 12 stycznia, a więc już niedługo. [Od redakcji: w piątek 8 stycznia TK odwołał zaplanowaną na 12 stycznia rozprawę. Nowy termin nie jest jeszcze znany.]
Sytuacja 3 sędziów wybranych 8 października jest jasna: są sędziami, ale nie mogą objąć urzędu i rozpocząć orzekania bez ślubowania, co wynika z ustawy i z dotychczasowej praktyki. W ustawie jest przecież przepis, który mówi, że osoba wybrana na stanowisko sędziego składa przed prezydentem ślubowanie. Nie można tego przepisu inaczej interpretować niż tak, że do objęcia urzędu sędziego to ślubowanie jest konieczne, zwłaszcza że ust. 2 stanowi o utracie urzędu w przypadku odmowy złożenia ślubowania. W przypadku innej interpretacji przepis o odmowie nie miałby sensu.
Uchwalona 22 grudnia 2015 roku ustawa o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zobowiązuje Trybunał do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją w składzie co najmniej 13 sędziów. Wydanie wyroku wymaga większości 2/3 składu. Sprawy mają być rozpatrywane według kolejności wpływu. Może to znacznie ograniczyć skuteczność Trybunału. Ustawa ta została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę posłów, a także I Prezes Sądu Najwyższego. Nie wydaje się zatem, by spór dotyczący Trybunału można uznać za zakończony.
Czy ten kryzys nie pokazuje jednak, że zasada równowagi władz nie chroni wystarczająco władzy sądowniczej przed pokusą ekspansji, wpisaną niejako w „naturę” władzy wykonawczej i ustawodawczej?
Postanowienia Konstytucji czy ustaw nie wystarczą. Potrzebna jest kultura konstytucyjna.
Bez względu na sposób zapisania pewnych zasad, ich przestrzeganie zależy od tego, jak są traktowane przez centralne organy władzy, a także przez społeczeństwo. Obecny kryzys pokazał kruchość zasad konstytucyjnych.
Pokazał kruchość państwa w praktyce ignorującego erozję wartości konstytucyjnych, spowodowaną przez nierówności społeczne oraz słabość instytucji demokratycznych.
W 2000r. odbyły się wybory prezydenckie w USA, w istocie rozstrzygnięte wyrokiem Sądu Najwyższego, swoistego odpowiednik naszego Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym zakończenia przeliczania głosów na Florydzie, co miało decydujący wpływ na zwycięstwo G. W. Busha, kandydata republikańskiego, nad Al Gorem, kandydatem demokratycznym. Nie podważano tego wyroku. Al Gore niezwłocznie pogratulował zwycięstwa nowemu Prezydentowi. Nie podważano też instytucji sądownictwa konstytucyjnego i roli Sądu Najwyższego w ustroju Stanów Zjednoczonych. Tego rodzaju stosunku polityków do państwa i jego instytucji nie da się jednak zapisać w Konstytucji.
***
Ryszard Piotrowski – polski prawnik-konstytucjonalista, doktor habilitowany nauk prawnych, pracownik naukowy Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
**Dziennik Opinii nr 8/2016 (1158)
