Czy to nie dziwne, że najważniejszy być może proces stanowienia unijnego prawa jest w zasadzie tajny?
Marzec 2013. Jeden z wielu nijakich pokoi w szklanych wieżach Parlamentu Europejskiego, z okien widać brukselski Place du Luxembourg, gdzie zbiera się garstka urzędników z naręczami papierów. W przerwach między rozmowami po pokoju przechadzają się członkowie ekipy cateringowej Parlamentu, w ciszy serwując herbatę i kawę. Jeśli omawiana na spotkaniu sprawa cię nie dotyczy, nie wiedziałbyś nawet, że kolejne z około tysiąca posiedzeń tzw. „trialogu”, jakie miały miejsce w 2013 roku, w ogóle się odbywa.
Na spotkaniu, o którym mowa, toczyła się dyskusja nad planami zmian w unijnej dyrektywie ws. rachunkowości. Dzięki posłom i posłankom z komisji ds. prawnych Parlamentu Europejskiego – Klausowi Lehne, Arlene McCarthy, Evie Lichtenberger, Alexandrze Thein i Sajowi Karim – doszło do przełomu. Wypracowali oni regulacje, które rzucą światło na kontrowersyjne wpłaty na rzecz rządów dokonywane przez firmy z branży wydobywczej. Dzięki nowym ustaleniom będzie można zapobiec korupcji i niejasnym układom między przedsiębiorstwami a rządami.
Przedstawiciel Irlandii, którego kraj miał za zadanie prowadzić rozmowy (bo w tym czasie to właśnie Irlandia sprawowała przejściową prezydencję UE) zgodził się, że wszystkie płatności powyżej 100 tysięcy euro muszą być bez wyjątków ujawniane publicznie. Reguły obejmą każdy przyszły projektu czy kontrakt przedsiębiorstwa. Nowe wymogi dotyczące raportowania płatności to prawdziwy przełom w regulacjach dotyczących tej branży – a jednak spotkanie trialogu, gdzie o tym postanowiono, pozostaje procesem zamkniętym.
Na próżno szukać w unijnych traktatach jakiejkolwiek wzmianki na temat trialogów. Pomimo iż są one uznaną częścią legislacyjnego krajobrazu Unii, w sensie ściśle prawnym trialogi nie istnieją. Wszystkie posiedzenia są nieformalne, a ich terminy nie są znane większości posłów i posłanek, nie mówiąc już o szerszej opinii publicznej.
Ich czas trwania nie jest formalnie ustalony. Niektóre kończą się po paru minutach, inne mogą trwać cały dzień, a nawet do późna w nocy. Ostatni trialog na temat jednolitego mechanizmu uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji (SRM) – najnowszczej i pewnie najbardziej kontrowersyjnej części ustawodawstwa dotyczącego unii bankowej – trwał 16 godzin, aż do późnej nocy 19 marca. A to dlatego, że prawodawcy starali się zawrzeć porozumienie na czas przed zakończeniem kadencji parlamentu. I w końcu im się to udało.
Mimo atmosfery tajemniczości, jaka powinna towarzyszyć procesowi tworzenia prawa, o którym mało kto wie, że w ogóle ma miejsce, udział w typowym posiedzeniu trialogu wydaje się doskonałym środkiem nasennym – urzędnicy i politycy przedyskutowują ustawę linijka po linijce, artykuł po artykule. Tyle że to naprawdę ma znaczenie. Jeśli odbywające się co dwa miesiące szczyty przywódców Unii to najbardziej wystawny aspekt pracy UE, to posiedzenia trialogu są silnikiem napędzający brukselską fabrykę kiełbasy, mielącą na co dzień unijne prawo.
Triumf trialogu
Pod względem liczb, ilość powstającego prawa nie wydaje się bardzo różnić między dwiema ostatnimi kadencjami. Europosłowie i ministrowie przyjęli łącznie 447 aktów prawnych w kadencji Europarlamentu z lat 2004-2009. Do listopada 2013 politycy dogadali się w sprawie 395 dokumentów i nawet przy gwałtownym przypływie aktywności, jeśli zechcą przyjąć jak najwięcej prawa przed majowymi wyborami, łączna ich ilość wyniesie zapewne około 500. Zmieniło się jednak to, w jaki sposób prawa są przyjmowane.
Formalną, traktatową strukturą, która służyć ma przełamywaniu impasu między różnymi instytucjami jest Komitet Koncyliacyjny. Komitet ten, zbierający razem członków Parlamentu wraz z urzędnikami Komisji Europejskiej i Rady UE, obradujący jednak pod kierunkiem jednego z wiceprzewodniczących PE, wchodzi do gry pod koniec ścieżki legislacyjnej – przy trzecim czytaniu. W epoce po Traktacie Lizbońskim, w którym prawodawców zachęca się aktywnie do przyspieszonego dogadywania się przy uchwalaniu prawa, proces koncyliacji został jednak w ostatnich latach niemal wyeliminowany. W kadencji Parlamentu z lat 1999-2004, 89 z 403 aktów prawa unijnego zostało uchwalonych po procedurze koncyliacji. W pierwszej połowie trwania ostatniej kadencji, liczba ta została zredukowana do zaledwie 4% ogółu. Około 80% unijnego prawa uchwala się natomiast już w pierwszym czytaniu. Choć z badań samego Parlamentu wynika, że przeciętny czas uchwalenia prawa w pierwszym czytaniu wynosi nieco ponad 14 miesięcy od początku do końca procedury.
Proces trialogu, który rozpoczyna się jak tylko różne instytucje zgodzą się co do swych pozycji wyjściowych na temat danego prawa, zaprojektowano także po to, by całą procedurę przyspieszyć. Liczba uczestników trialogu powołanego do wynegocjowania porozumienia między europosłami a ministrami może się różnić w zależności od dyskutowanego aktu prawnego, ale jego format pozostaje ten sam. Poseł-sprawozdawca, sprawozdawcy „cienie” z innych frakcji oraz przewodniczący komisji składają się na ekipę negocjującą ostateczny kształt prawa z ramienia Parlamentu. Jednocześnie przy stole zasiadają urzędnicy Komisji Europejskiej oraz minister bądź starsi urzędnicy z kraju sprawującego funkcję przewodniczącego Rady UE. Uczestnicy spotkań są nieodmiennie wyposażeni w czterokolumnowe dokumenty ukazujące pozycje wyjściowe trzech instytucji, z czwartą kolumną pustą. Tę ostatnią ma wypełnić na kompromisowy tekst, powstający w procesie negocjacyjnym.
Choć nie mówi się tego publicznie, większość europosłów i ich ekipy, które często znajdują się w samym sercu procesu stanowienia prawa, cenią sobie te doświadczenia. Starym wygom przyzwyczajenie się do nowej sytuacji, jaką jest prowadzenie aktu prawnego od propozycji Komisji aż po efekt końcowy przyjmowany przez europosłów i ministrów zajmuje chwilę. Pomimo wątpliwych zdrowotnych i towarzyskich skutków przesiadywanie godzinami w niedoświetlonych pokojach, aby targować się z o kwoty mleczne UE, wielu odpowiada poczucie bycia tam, „gdzie coś naprawdę się dzieje”. Być może nie mają innego wyjścia. Ekipa jednego z europosłów zdradza, że ich szef brał udział w ponad 40 trialogach w samym roku 2013. W czasie posiedzeń Europarlamentu tygodniowo odbywa się przeciętnie 25 osobnych spotkań trialogu. Można sobie wyobrazić ogrom tej niewidocznej pracy.
Gry o władzę
Niektórzy twierdzą jednak, że do typowego trialogu Parlament wchodzi z gorszej pozycji. Komisja, mówią, często widzi się nie tyle w roli negocjatora między dwoma ciałami ustawodawczymi, lecz zachowuje się jak „egzekutywa polityczna” czy raczej „bezstronna służba cywilna” – w zależności od tego, co jej w danej chwili bardziej odpowiada.
Francuski socjalista Liem Hoang Ngoc, który skrzyżował szable z Komisją w kwestii planów zwiększenia niezależności i przejrzystości unijnej agencji statystycznej Eurostat mówi, że unijna egzekutywa próbowała obsadzić się w roli „sędziego i jury” ustawy. „Używała całego spektrum swych mocy, włącznie z groźbą wycofania projektu i domaganiem się głosowania jednomyślnego w Radzie, aby zapobiec akceptacji przez nią porozumienia”. I dodaje, że „urzędnicy, z którymi mieliśmy do czynienia przez ostatnie miesiące wydają się mieć trudności ze zrozumieniem pojęcia demokracji reprezentacyjnej”.
Pod pewnym względem Komisja ma wbudowaną przewagę. Jako służba cywilna UE jest najbardziej „trwałą” z trzech instytucji. Zarówno europosłowie jak i ministrowie rządów muszą ubiegać się o reelekcję. Przechodnia prezydencja Rady trwa zaledwie sześć miesięcy. „Komisja ma w założeniu organizować trialogi, ale w rzeczywistości coraz częściej chce im właściwie przewodzić” mówi Daniel Gueguen, doświadczony lobbysta brukselski i ekspert od unijnego prawodawstwa. Komisja posiada również dwa prawne asy: może wycofać swój projekt, może także nalegać, aby prawo zostało uchwalone tylko przy jednomyślnym poparciu Rady. Nie wspominając już o przewadze eksperckiej – w postaci większego zaplecza technicznego i eksperckiego niż pozostałe instytucje. „Komitet ds. prawnych ma karygodne luki w zatrudnieniu” dodaje jeden z urzędników PE. W efekcie, jak mówi, to właśnie egzekutywa UE przewodziła w negocjacjach dyrektywy ws. rachunkowości, przygotowując projekty kompromisów: „Strona parlamentarna nie była w stanie się z nimi równać, więc to Komisję poprosiliśmy o zaproponowanie możliwych kompromisów – po prostu dlatego, że to oni mieli potrzebne do tego zasoby”.
„Prawodawstwo w czarnej skrzynce”
Inni narzekają z kolei, że tracą na tym demokracja i przejrzystość. Dwa momenty, kiedy europosłowie głosują nad prawem: w komisji przed procesem trialogu i przy jego końcu, a także ostateczne głosowanie wśród 751 posłów są co prawda publiczne, ale większość negocjacji odbywa się za zamkniętymi drzwiami, bez wglądu szerokiej opinii publicznej. Ze swej strony parlamenty krajowe narzekają z kolei, że procedury te w dalszym stopniu zmniejszają ich możliwość oddziaływania. Jeszcze w 2009 roku raport komisji ds. europejskich brytyjskiego parlamentu stwierdzał, że zastosowanie nieformalnych trialogów „utrudnia krajowym parlamentom prowadzenie skutecznego monitoringu unijnego ustawodawstwa”. Raport opublikowany przez tę samą komisję w marcu 2014 opisuje je już jako „coś w rodzaju czarnej skrzynki dla wszystkich, którzy nie są w nie zaangażowani”.
W czasie sesji przesłuchania dwóch europarlamentarzystów, Elizabeth Symons, członkini wyższej izby brytyjskiego parlamentu zauważyła: „przebrnęliśmy przez tę niebywale złożoną konstrukcję i w każdym momencie serce mi się łamie, gdy dostrzegam osłabienie związków pomiędzy wybierającymi i decydentami”. Łatwo zrozumieć, o co chodzi Symons.
Zaledwie garstka członków komisji parlamentarnych zaangażowana jest w proces trialogu, a porozumienie, jakie wyłania się na końcu zazwyczaj w niewielkim tylko stopniu przypomina dokumenty, co do których ustawodawcy dogadali się w Parlamencie i w Radzie.
Gueguen wskazuje również na inne, niepożądane efekt uboczne stanowienia prawa w trialogu: „Choć trialogi przyspieszają procesy decyzyjne, czynią to przy użyciu najmniejszego wspólnego mianownika. W efekcie wszystkie kluczowe sprawy zostają zepchnięte do prawa pochodnego (aktów delegowanych i aktów wykonawczych), gdzie procedury są równie nieprzejrzyste i złożone”.
Demokracja w niebezpieczeństwie?
Zdaniem jednego z urzędników PE trialogi to „formuła, która wyewoluowała w sposób niekorzystny dla Europarlamentu. Po prostu nadaje ona zbyt wiele władzy Radzie i Komisji”. Według niego „Komisja może udać się na posiedzenia grup roboczych COREPER (Rady UE), gdzie Europarlamentu nie ma, w efekcie mamy wyraźnie Radę i Komisję po jednej stronie i Parlament po drugiej”, przy czym „odpowiedź PE na tę sytuację polega na tym, że Rada i Komisja nie siedzą obok siebie w czasie trialogów”. Mówi też, że „jest między posłami skłonność do instytucjonalizacji tego stanu rzeczy. Są dumni z budowania sieci, ze spotykania ministrów i komisarzy i stąd bierze się kultura bycia dla siebie miłym”.
Nie wszyscy jednak podzielają ten pogląd. W raporcie na temat wpływu Traktatu Lizbońskiego na dynamikę władzy między instytucjami, portugalski poseł centroprawicy Paulo Rangel twierdzi, że „Komisja w praktyce straciła część swych wpływów w ramach instytucjonalnej architektury UE”. Jednocześnie brytyjska europosłanka centrolewicy Arlene McCarthy, była przewodnicząca komisji ds. rynku wewnętrznego PE i sprawozdawczyni regulacji na temat premii bankowych wypowiada się o tym samym procesie pozytywnie: „Parlament ma możliwość walczyć w swojej wadze, dużo większą niż wcześniej, a zwłaszcza wtedy, kiedy działa jako drużyna””. I dodaje: „szczególnie gdy wchodzimy w negocjacje z czterema czy pięcioma priorytetami, mamy ich jasną hierarchię i metody ich osiągnięcia”.
Co robić?
„Ostatecznie decyzje polityczne w Europarlamencie nie są podejmowane drogą negocjacji, bo i tak wszystkie muszą wrócić do frakcji politycznych”, twierdzi McCarthy, która nakłada na „sprawozdawców cienia” odpowiedzialność za to, by ich koledzy z frakcji wiedzieli, jak te negocjacje przebiegają. Nie znajduje też zrozumienia dla europosłów narzekających, że mają niewielkie pojęcie o tym, w sprawie czego mają głosować. „Europarlamentarzyści powinni wiedzieć, co się dzieje od ich frakcyjnego sprawozdawcy” mówi i dodaje, że „nie ma powodu, dlaczego ludzie nie mieliby być poinformowani o najważniejszych sprawach. To do sprawozdawców należy uzyskanie mandatu i poparcia od swej frakcji, bo przecież ostatecznie i tak będą musieli wynegocjowane porozumienie sprzedać tejże frakcji przed głosowaniem”.
Również wewnętrzne reguły Parlamentu Europejskiego wymagają, aby komisje parlamentarne były regularnie informowane na temat postępów negocjacji. Reguła nr 70 przyjęta w 2013 roku stwierdza, że „dokumenty odzwierciedlające wynik ostatniego trialogu powinny być udostępniane komisji”. McCarthy kwestionuje również pomysł, żeby europarlamentarzysta miał osobiście pracować nad każdą kropką i przecinkiem. Zamiast tego powinien się skupić na głównych celach politycznych ustawy, twierdzi: „nie powinniśmy spędzać tyle czasu na szczegółach technicznych. Nasza praca polega na ustanowieniu ram politycznych. To właśnie na poziomie ustalania priorytetów politycznych jesteśmy mocni”.
Test interesu publicznego
Nietrudno zbyć cały proces trialogu jako niejasny i niedemokratyczny.
Dziwi, że unijne traktaty nie zawierają ani jednej wzmianki o mechanizmie, który stanowi dziś siłę napędową dla ogromnej większości nowych praw UE. Co więcej, instytucjom trąbiącym wciąż o swej przejrzystości trudno jest uzasadnić atmosferę poufności, jaka otacza proces trialogu.
Choć nie jest przecież tak, że lobbyści, organizacje pozarządowe czy dziennikarze nie mają dostępu do podejmowanych tam decyzji. Jeden z urzędników Komisji zaznacza, że powszechną praktyką urzędników PE są wycieki wyników trialogu do zaprzyjaźnionych lobbystów w ciągu kilku godzin od ich zakończenia.
Stare powiedzenie, ulubione przez polityczny aparat głosi, że proces tworzenia prawa i produkcja kiełbasy to sprawy, o których nikt tak naprawdę nie chce nic wiedzieć. Co więcej, gdyby posiedzenia trialogu i ich terminy udostępniono publiczności, prawodawcy znaleźliby jakiś inny sposób negocjowania w sekrecie. Tak naprawdę same spotkania trialogu stanowią jedynie czubek góry lodowej, jeśli chodzi o potajemne stanowienie prawa. Dokumenty jednego z urzędników pracujących nad dyrektywą ws. rachunkowości wymieniają całe mnóstwo spotkań z innymi urzędnikami i tzw. „dokumentów nieoficjalnych” (non-papers), zawierających propozycje i kontrpropozycje kompromisowych tekstów, krążących między poszczególnymi instytucjami.
To wszystko nie znaczy, że poprawa przejrzystości i odpowiedzialności w ramach systemu nie jest możliwa. Dick Roche, były irlandzki minister ds. europejskich przyznaje, że „czuje dyskomfort”, jeśli chodzi o demokratyczne implikacje stanowienia prawa poprzez trialog, ale opisuje tę procedurę jako „zrozumiałą i pragmatyczną odpowiedź na niebywałą presję”. Zdaniem McCarthy najważniejsze jest to, czy PE i inne instytucje unijne potrafią ocenić, czy uchwalono dobre czy złe prawo. „Powinniśmy zwracać większą uwagę na wdrażanie prawa”, twierdzi. „Musimy umieć wykazać, że ustanowiliśmy je w interesie publicznym”.
Przeł. Michał Sutowski. Tekst ukazał się na stronach EUobserver
***
Serwis >>WYBORY EUROPY jest współfinansowany ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych
