Przemysław Sadura, Państwo, szkoła, klasy

Warszawa 2018

Copyright © by Przemysław Sadura

Copyright © for this edition by Wydawnictwo Krytyki Politycznej, 2018

Wydanie pierwsze

ISBN 978-83-65853-60-8

Wydawnictwo Krytyki Politycznej

Seria Idee [64]

Skład wersji elektronicznej: Marcin Kapusta

konwersja.virtualo.pl

Wprowadzenie

Ta książka nie jest opowieścią o polskiej szkole, chociaż w większości jej rozdziałów podejmuję kwestię funkcjonowania naszego systemu edukacji. Jej tematem nie są także nierówności szkolne, mimo że wątek zróżnicowania klasowego pojawia się w niej nieustannie. Chociaż w rozdziale pierwszym zajmuję się teorią państwa, a w ostatnim – bieżącą polityką, to całość nie jest poświęcona żadnemu z tych obszarów. Przedmiotem mojego zainteresowania są relacje zachodzące między zmieniającym się państwem a zróżnicowanym klasowo społeczeństwem, obserwowane z poziomu lokalnej szkoły i całego systemu edukacyjnego.

Wybór edukacji jako pola empirycznej analizy relacji państwa i struktury klasowej wydaje się dosyć oczywisty. Nawiązując do modelu „państwa w społeczeństwie” Joela S. Migdala (2001), traktuję system edukacyjny jako jeden ze sposobów wrastania państwa w społeczeństwo. Za sprawą symboliki, którą nasycony jest program nauczania, państwo przestaje być zbiorem instytucji i staje się wyobrażoną całością. W lokalnych instytucjach – szkołach, przedszkolach, świetlicach i bibliotekach szkolnych, stanowiących „końcówki” lub „naczynia włosowate” państwa, dokonuje się (re)definiowanie wspólnot lokalnych i wspólnoty narodowej. Przynajmniej od czasów wydania Reprodukcji Pierre’a Bourdieu i Jean-Claude’a Passerona wiemy także, że system edukacyjny ma kluczowe znaczenie w odtwarzaniu się struktury klasowej współczesnych społeczeństw. Siła tego wpływu nie jest jednak przesądzona. Szkoła może wzmacniać lub osłabiać oddziaływanie nierówności wynikających z różnic pochodzenia uczniów, stanowiąc jeden z mechanizmów alokowania jednostek w strukturze społecznej i na rynku pracy. O wynikach tego procesu przesądza nierzadko gra tocząca się między państwem a strukturą klasową, której terenem jest system edukacyjny.

Sektor edukacyjny jest rozległy i podlega częstym reformom. Możemy traktować go jako jeden z systemów świadczenia usług publicznych i wnioski płynące z jego badania pod pewnymi warunkami uogólniać jako dotyczące zróżnicowanej polityki publicznej. Analizując przemiany systemu edukacyjnego¹, znajdziemy przykłady zarówno wzmagania mocy państwa, jak i jego spontanicznego, nieplanowanego lub niekontrolowanego wycofywania się z regulowania tego pola.

Tyle, jeśli chodzi o aktorów i przedmiot badań. Czas i miejsce akcji tej książki to przeważnie Polska po 1989 roku. Niekiedy analiza współczesnych procesów i zjawisk wymaga cofnięcia się do czasów PRL (jak ma to miejsce przy okazji rekonstrukcji genezy stosunku klasy średniej do instytucji edukacyjnych lub analizy cykliczności reform edukacyjnych w Polsce), a nawet do czasów II Rzeczypospolitej (co okazało się pomocne podczas prac nad odtworzeniem ludowych postaw wobec szkoły). W jednym przypadku musiałem zmienić lokalizację: wnioski dotyczące różnic klasowych w stosunku polskiego społeczeństwa do szkoły i państwa weryfikowałem wśród Polaków, którzy wyemigrowali do Wielkiej Brytanii. Dzięki temu mogłem przyjrzeć się sytuacji, w której Polacy z różnych klas społecznych muszą funkcjonować w zupełnie innych szkołach, zarządzanych przez inne państwo. Przeprowadzona na zakończenie książki analiza bieżących reform edukacyjnych Prawa i Sprawiedliwości, wdrażanych pod sztandarem walki z nierównościami w edukacji i domykających pewien etap w historii szkolnictwa w III RP, jest pretekstem do tego, by rzucić okiem w przyszłość i postawić kilka hipotez jej dotyczących.

Nie przedstawiam w tej książce systematycznego przeglądu wszystkich możliwych aspektów relacji zachodzących między państwem, systemem edukacyjnym i strukturą klasową. Skupiam się na tych z nich, które uważam za najciekawsze, innym poświęcając mniej uwagi lub zupełnie nie włączając ich do analizy. Pewna selektywność w tym obszarze wynika także z wyborów teoretycznych i metodologicznych. Analiza relacji między państwem i strukturą klasową, nawet jeśli chodzi o relacje osadzone w systemie edukacyjnym, bez wątpienia najbardziej kojarzy się z tradycją marksistowską i neomarksistowską. Moja książka jedynie incydentalnie odwołuje się do tych ram teoretycznych. W gruncie rzeczy starałem się, aby była ona ram teoretycznych w ścisłym rozumieniu pozbawiona. Wybrałem bardziej eklektyczne podejście i wolę mówić o użytych w książce perspektywach teoretycznych, poznawczych i interpretacyjnych. Gdyby jednak szukać jakiegoś szerszego teoretycznego osadzenia całości prezentowanych poniżej rozważań, to w największym stopniu byłby to post- i neoweberyzm (szczególnie w wersji proponowanej przez Joela Migdala). Stosowane przeze mnie rozumienie państwa wywodzi się w dużym stopniu z zakorzenionych w socjologii Maxa Webera współczesnych koncepcji zarządzania publicznego. Po odpowiednim „usocjologicznieniu” stają się one częścią perspektywy, którą tworzę, poddając krytyce wywiedziony przez Migdala z interdyscyplinarnych analiz Gabriela Almonda model „państwa w społeczeństwie”. Perspektywa klasowa, którą posługuję się badaniach opisywanych w tym tomie, nawiązuje do szkoły Pierre’a Bourdieu i jego krytycznych kontynuatorów.

Inne ograniczenia poruszanej tematyki wynikają z charakteru danych stanowiących jej podstawę. Książka powstawała w latach 2010–2017, a materiał będący przedmiotem analizy to niemal 300 wywiadów indywidualnych i grupowych, zebranych w ramach kilku projektów badawczych. Wiedzę czerpaną z wywiadów uzupełniam analizą danych zastanych i literatury przedmiotu, odwołuję się także do nieusystematyzowanych obserwacji towarzyszących interwencjom socjologicznym realizowanym przez kierowane przeze mnie zespoły. Sześć projektów badawczych, które dostarczyły mi materiału do badań, zostało przeprowadzonych zgodnie z metodologią wielostanowiskowej etnografii państwa w klasowym społeczeństwie. W dwóch z tych badań system edukacyjny był analizowany od strony organizujących go instytucji centralnych i lokalnych. Pierwszym źródłem wiedzy było 20 wywiadów z decydentami odpowiedzialnymi za funkcjonowanie polskiego systemu edukacji po 1989 roku oraz członkami ich zaplecza eksperckiego. Zostały one przeprowadzone przez mój zespół w ramach grantu profesora Jacka Raciborskiego „Państwo współczesne: style działania”. Drugim były studia przypadków przekazywania prowadzenia szkół organizacjom pozarządowym, sporządzone w ramach projektu „Od partnerstwa do kooperacji”, który realizowałem wraz z dr Anną Kordasiewicz i dr Martą Szaranowicz-Kusz w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego (20 studiów przypadków). Wybór tego materiału przesądził o koncentracji na organizacyjnym aspekcie funkcjonowania systemu edukacji: jego reformowaniu, reorganizacji sieci szkolnych itp.

Dane dotyczące klasowego stosunku do szkoły i reformy systemu edukacji, a także różnic w biografiach szkolnych przedstawicieli różnych klas, pochodzą łącznie z czterech projektów badawczych. 120 wywiadów indywidualnych z przedstawicielami klas ludowych zostało przeprowadzonych w ramach projektu „Praktyki kulturowe klasy ludowej”, który realizowałem w Instytucie Studiów Zaawansowanych z dr. hab. Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim. 60 wywiadów na podstawie podobnego scenariusza, ale z przedstawicielami różnych klas z województwa warmińsko-mazurskiego, powstało w ramach kierowanego przeze mnie badania „Klasowe zróżnicowanie praktyk kulturowych w województwie warmińsko-mazurskim”. 24 wywiady ze studentami Uniwersytetu Warszawskiego pochodzącymi z różnych klasowo środowisk zgromadziłem w ramach projektu „Klasowe style studiowania we współczesnej Polsce”, który realizowałem razem z Katarzyną Murawską w Instytucie Socjologii UW. Wywiady pogłębione i fokusy z udziałem 41 mieszkających w Londynie Polaków z klasy ludowej i średniej zebrałem wraz z dr Anną Kordasiewicz w ramach projektu „Polak – Obywatel – Londyńczyk”, prowadzonego w partnerstwie Ośrodka Badań nad Migracjami UW i Goldsmith College Uniwersytetu Londyńskiego.

We wszystkich rozdziałach starałem się zachować wierność niedualistycznej perspektywie, nakazującej nie oddzielać analiz państwa od analiz społeczeństwa czy aspektów makrospołecznych od ujęć mikro. Choć książka jako całość dotyczy w miarę jednorodnej tematyki, nie ma charakteru spójnego wykładu. Starałem się pisać ją tak, aby poszczególne części pozostawały w zgodzie z ogólną perspektywą, ale jednocześnie dawały możliwie wielostronny ogląd analizowanych procesów i były niezależne. Czytelniczki i Czytelnicy, którzy nie mają czasu lub nie są zainteresowani całością, mogą – bez większej szkody dla zrozumienia wywodu – wybrać rozdziały, które ich szczególnie interesują. Z tego też względu zdecydowałem, że bardziej szczegółowe opisy badań empirycznych zamieszczę w tych rozdziałach, w których omawiam ich wyniki.

Książkę otwiera rozdział poświęcony socjologicznym koncepcjom państwa słabego i mocnego. Przegląd rożnych ujęć tej kwestii w najważniejszych tradycjach teoretycznych (marksistowskiej, weberowskiej i pluralistycznej) staje się punktem wyjścia do krytycznej analizy modelu „państwa w społeczeństwie” Joela Migdala. Zestawienie modelu z koncepcjami zarządzania publicznego, podejściem klasowym oraz programem etnografii wielostanowiskowej pozwala zaproponować perspektywę poznawczą, z której w kolejnych częściach książki będę się przyglądać relacjom między państwem, systemem edukacyjnym a strukturą klasową w Polsce. W następnym rozdziale najważniejsze paradygmaty nauki o administracji – klasyczny weberowski model administracji publicznej, rynkowy model nowego zarządzania publicznego i sieciowy koncept współzarządzania – są wykorzystane do opisu systemu edukacyjnego jako wyniku zderzenia właściwych tym paradygmatom wizji porządku polityczno-administracyjnego. Analiza oscyluje między poziomem makro (konstrukcja systemu) a poziomem mikro (studia przypadków szkół publicznych, których prowadzenie zostało przekazane podmiotom niepublicznym).

W rozdziale trzecim konfrontuję dwa pozornie bliskie sobie podejścia: badanie nierówności szkolnych koncentrujące się na zależnościach miedzy mierzalnymi zmiennymi (takimi jak status ekonomiczno-społeczny, wyniki lub wybory szkolne) oraz analizę reprodukcji klasowej w systemie szkolnym. Pierwsze podejście odwołuje się do indywidualizmu metodologicznego i teorii racjonalnego aktora, traktując wybory edukacyjne jako efekt strategicznych decyzji. Zakłada ono poszukiwanie mierzalnych zależności między statusem ekonomiczno-społecznym jednostek i wynikami lub wyborami szkolnymi. Drugie – wywiedzione między innymi z teorii Pierre’a Bourdieu – zakłada, że nierówności społeczne odtwarzają się przez wybory edukacyjne i praktyki szkolne podejmowane w oparciu o klasowe schematy percepcji instytucji edukacyjnych. Wykorzystując wywiady z rodzicami oraz byłymi i obecnymi uczniami, staram się zrekonstruować tak zwane klasowe style edukacyjne w społeczeństwie polskim. W rozdziale czwartym kontynuuję tę tematykę, analizując wywiady z warszawskimi studentami z różnych środowisk społecznych. Przyglądam się ścieżkom edukacyjnym i stylom studiowania młodzieży wywodzącej się z warszawskiej inteligencji i z rodzin robotniczych i rolniczych, a także staram się opisać kształt systemu edukacyjnego w warunkach jego rozkwitu oczami jego użytkowników; to z kolei pozwala mi poddać testowi teorie habitusów klasowych i kapitałów Bourdieu.

Reprodukcja nierówności społecznych w systemie edukacyjnym jest procesem zachodzącym spontanicznie i samoistnie, a przynajmniej tak jest najczęściej przedstawiana. Niekiedy próbuje się jej przeciwdziałać, wdrażając reformy, których celem jest zrównanie dostępu do oświaty różnych szczebli. W takich sytuacjach polem międzyklasowej gry jest już nie tylko sam proces edukacyjny, ale też polityka państwa prowadząca do zmiany funkcjonowania systemu. Rozdział piąty poświęcam porównaniu społecznych reakcji na egalitaryzujące reformy edukacyjne w PRL i III Rzeczypospolitej. Analizując wprowadzenie punktów za pochodzenie w 1965 roku, gimnazjów w 1999 roku i reformy sześciolatków w latach 2008–2014, pokazuję, jak społeczeństwo, a w szczególności tracące w wyniku reform klasy średnie oraz nieprzekonane klasy ludowe mogą aktywnie niweczyć efekty reformowania polityki publicznej. W kolejnym rozdziale opisuję przemiany dyspozycji klas ludowych względem systemu edukacyjnego. Proponuję jeszcze inne spojrzenie na reformę wprowadzającą gimnazja, to znaczy potraktowanie jej jako jednego z elementów zmiany systemu edukacyjnego, którego celem jest dostosowanie go do ogólnych parametrów kapitalizmu postfordowskiego. Porównując dzisiejszych prekariuszy z pokoleniami młodych chłopów i robotników w II RP i PRL, staram się analizować stałość i zmienność ludowych dyspozycji edukacyjnych w odmiennie skonstruowanych porządkach społeczno-ekonomiczno-politycznych.

Historyczne analizy reform w Polsce i badania przemian klasowych stylów edukacyjnych wykazują, że zarówno w sposobach oddziaływania na system oświatowy, jak i w podejściu do szkół w poszczególnych środowiskach społecznych w naszym kraju występują pewne ponadczasowe podobieństwa. Można więc postawić pytanie, czy zrekonstruowane na podstawie badań prowadzonych w Polsce dyspozycje edukacyjne poszczególnych klas są trwałe, trwały, czy trwałość ta jest efektem interakcji zachodzącej między państwem a strukturą społeczną. Odpowiedzi na to pytanie szukam w rozdziale siódmym, w którym polską poakcesyjną emigrację do Wielkiej Brytanii traktuję jako laboratorium przemian klasowych stylów edukacyjnych. Zastanawiam się też, jak kontakt z innym państwem i inną szkołą wpływa na klasowe różnice w stosunku Polaków do edukacji. W ostatnim, ósmym rozdziale staram się wykorzystać wiedzę zgromadzoną w całej książce do analizy reform edukacyjnych wprowadzanych pod hasłem „dobrej zmiany” przez Prawo i Sprawiedliwość. Wracam więc do koncepcji silnego państwa i klasowych strategii uspołeczniania reform, próbując uchwycić sens oraz możliwe skutki zmian wprowadzanych przez PiS.

Nota bibliograficzna

W przedstawionej Czytelnikom i Czytelniczkom książce wykorzystałem fragmenty swoich wcześniejszych publikacji. W środku rozdziału pierwszego wykorzystałem część artykułu z książki pod redakcją Jacka Raciborskiego Państwo w praktyce: style działania (2017). Rozdział drugi to znacząco rozwinięta wersja mojego artykułu publikowanego na łamach kwartalnika „Zarządzanie Publiczne” (2016), wykorzystująca także pewne wątki z tekstu mojego współautorstwa opublikowanego w „Public Management Review” (Kordasiewicz, Sadura 2017). W rozdziale trzecim użyłem fragmentów artykułu opublikowanego w książce Nierówności społeczne w Polsce pod redakcją Bożeny Kłos i Jolanty Szymańczak (Sadura 2014). Rozdział szósty to uzupełniona i udoskonalona wersja dwóch artykułów, opublikowanych w języku polskim i angielskim w kwartalniku Instytutu Badań Edukacyjnych „Edukacja” (Sadura 2015; 2017b).

Rozdziały czwarty, piąty, siódmy i ósmy w całości powstały z myślą o książce, lecz w dwóch z nich rozwijam pomysły dyskutowane wcześniej na konferencjach naukowych organizowanych w kraju i za granicą. Pomysł na rozdział piąty przedstawiłem na konferencji „25 Years After the Communism: East and West of Europe in Search for Solidarity”, zorganizowanej w 2014 roku przez European Sociological Association, a jego wersję rozwiniętą – w komentowanej przez prof. Clausa Offego sesji „Lata 70. jako źródło współczesności”, zorganizowanej przez Instytut Studiów Zaawansowanych. W wersji ostatecznej pomysł zaprezentowałem uczestnikom ogólnopolskiej konferencji Komitetu Socjologii PAN i Instytutu Socjologii Uniwersytetu Zielonogórskiego „Transgraniczność w perspektywie socjologicznej. Europa – Podzielona wspólnota?”, która odbyła się w Łagowie we wrześniu 2017 roku. Rozdział siódmy rozwija tezy referatu, który wygłosiłem na 13. zjeździe European Sociological Association „(Un)Making Europe: Capitalism, Solidarities, Subjectivities” w Atenach w 2017 roku.

Podziękowania

Książka wykorzystuje wyniki sześciu projektów badawczych i łączy trzy duże tematy, którymi zajmowałem się naukowo w ciągu ostatnich siedmiu lat. Choćby dlatego nie sposób podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do jej powstania. Nie oznacza to jednak, że nie warto próbować.

W pierwszej kolejności dziękuję tym, bez których praca socjologa byłaby niemożliwa, to znaczy uczestniczkom i uczestnikom badań. W tym przypadku to grupa liczna i wewnętrznie zróżnicowana, obejmująca ministrów i robotnice, profesorki i studentów, samorządowców i emigrantki. Wszystkim im jestem wdzięczny za poświęcony czas, wiedzę i opinie, którymi się podzielili.

Profesorowi Jackowi Raciborskiemu dziękuję za wiele inspiracji przydatnych w badaniu funkcjonowania państwa, ale przede wszystkim za to, że jako kierownik Zakładu Socjologii Polityki Instytutu Socjologii UW, w którym pracuję, regularnie powierzał mi ważne zadania w ramach kierowanych przez siebie grantów, pozwalając zarazem oddalać się w kierunkach niezwiązanych bezpośrednio z socjologią polityki.

Jednym z takich kierunków była analiza klasowa. Nie stałaby się ona tak ważnym elementem książki, gdyby nie badania, które prowadziłem między innymi z dr. hab. Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim oraz zespołem doktorantów i studentów Uniwersytetu Warszawskiego. Dziękuję więc im oraz członkom zespołu badawczego, który stworzyłem na potrzeby badania systemu edukacyjnego: Agnieszce Dziemianowicz-Bąk, dr. Janowi Dzierzgowskiemu, Magdalenie Smak i Anecie Sobotce. Ważna dla mnie była nie tylko wspólna praca, ale także możliwość wymiany myśli i dzielenia się wiedzą i pomysłami.

Mówiąc o badaniach systemu edukacyjnego, nie mogę nie wspomnieć o pomocy, jaką otrzymałem od prof. Jerzego J. Wiatra oraz dr hab. Marty Zahorskiej. Oboje bywali recenzentami i krytycznymi czytelnikami przygotowywanych przeze mnie książek, artykułów i raportów dotyczących tej tematyki. Bardzo dziękuję profesorowi Antoniemu Sułkowi. To on mnie ostatecznie przekonał, że warto napisać książkę, a nie poprzestać na serii artykułów omawiających wyniki przeprowadzonych badań.

Za współpracę i liczne inspiracje dziękuję dr Annie Kordasiewicz z Ośrodka Badań nad Migracjami, z którą analizowałem doświadczenia Polaków w Lewisham, a wcześniej śledziłem proces przekazywania organizacjom pozarządowym prowadzenia szkół publicznych (w tym drugim przypadku ogromny udział miała także dr Marta Szaranowicz-Kusz). Nie byłoby tych badań, gdyby nie Fundacja Pole Dialogu – organizacja powstała z przekształcenia zespołu, który stworzyłem w ramach grantu „Partycypacja obywatelska. Diagnoza barier i stworzenie narzędzi wspomagających dobre rządzenie”, kierowanego przez profesor Annę Gizę-Poleszczuk. W trakcie tego ostatniego projektu poznałem profesora Henry’ego Tama – wykładającego na wydziale edukacji Uniwersytetu w Cambridge. To on kilka lat później włączył się w działania Pola Dialogu, poznał nas ze swoim zespołem, a przede wszystkim skontaktował nas z dr Kalbir Shukrą z Goldsmith College, z którą ściśle współpracowaliśmy w trakcie badań w Londynie.

Lista organizacji, z ramienia których prowadziłem wykorzystane w książce badania, partnerów w działaniach projektowych oraz instytucji finansujących jest tak długa, że ograniczę się do podziękowań zbiorczych, wyszczególniając je wszystkie w osobnym spisie. Cieszę się, że Uniwersytet Warszawski, moja macierzysta uczelnia, zapewnia korzystne warunki prowadzenia badań i pracy naukowej. Dobrym pomysłem okazało się publikowanie książki w Wydawnictwie Krytyki Politycznej, które profesjonalizm w przygotowaniu do druku umiejętnie łączy z przyjaznym podejściem.

Za cenne uwagi dziękuję autorom recenzji wydawniczych książki: profesorowi Jerzemu Hausnerowi i wspomnianej już dr hab. Marcie Zahorskiej. Szczególnie wdzięczny jestem redagującej książkę Claudii Snochowskiej-Gonzalez. Znakomicie wywiązała się ze wszystkich zadań redaktorskich, a do tego dzieliła się pomysłami merytorycznymi, z których chętnie korzystałem.

Z pewnością pomijam wiele osób, których wkład był znaczący. Na kolejnych stronach staram się wspomnieć o najistotniejszych inspiracjach. Tu chciałbym raz jeszcze podziękować wszystkim, z którymi miałem okazję współpracować, przygotowując tę książkę.

Badania stanowiące źródło danych użytych w tekście

▶ 2012–2013, Instytut Socjologii UW. Projekt „Klasowe style studiowania we współczesnej Polsce”. Grant ze środków MNiSW (DSM – 102600), realizowany wraz z Katarzyną Murawską. Kierownik projektu (24 wywiady pogłębione).

▶ 2012–2014, Instytut Socjologii UW i Centrum Inicjatyw Obywatelskich. Projekt „Od partnerstwa do kooperacji”. Grant innowacyjny PO KL (nr UDA-POKL.05.04.02-00-E00/11-00), Priorytet V – o Dobre rządzenie, Działanie 5.4 – Rozwój potencjału trzeciego sektora, Poddziałanie 5.4.2 – Rozwój dialogu obywatelskiego, realizowany z Anną Kordasiewicz i Martą Szaranowicz-Kusz. Kierownik zespołu badawczego, przeprowadzenie badań i opracowanie modelu przekazywania NGO realizacji usług publicznych (między innymi 20 studiów przypadków).

▶ 2013–2015, Instytut Studiów Zaawansowanych. Projekt „Praktyki kulturowe klasy ludowej” realizowany z dr. hab Maciejem Gdulą i dr. Mikołajem Lewickim w ramach programu Obserwatorium kultury MKiDN (grant nr 09188/13). Kierownik zespołu badawczego (120 wywiadów pogłębionych).

▶ 2013–2016, Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski. Projekt „Państwo współczesne: style działania”. Grant NCN OPUS 4 (2012/07/B/HS6/02270), kierownik – prof. Jacek Raciborski. Organizacja prac zespołu odpowiadającego za badanie polityki edukacyjnej, w składzie: Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, dr Jan Dzierzgowski, Magdalena Smak (między innymi 20 wywiadów eksperckich).

▶ 2014, Centrum Edukacji i Inicjatyw Kulturalnych w Olsztynie. Projekt „Klasowe zróżnicowanie praktyk kulturowych w województwie warmińsko-mazurskim”. Projekt finansowany przez Urząd Marszałkowski woj. warmińsko-mazurskiego. Kierownik zespołu badawczego (60 wywiadów pogłębionych).

▶ 2016, Ośrodek Badań nad Migracją UW i Goldsmith College Uniwersytetu Londyńskiego. Projekt „Polak – Obywatel – Londyńczyk”. Kierownictwo projektu (wspólnie z Anną Kordasiewicz). Projekt współfinansowany z dotacji celowej w ramach zlecenia zadań publicznych w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej (wywiady etnograficzne i fokusowe z udziałem 41 badanych z londyńskiej dzielnicy Lewisham).

ROZDZIAŁ 1

Siła i słabość państwa. W poszukiwaniu perspektywy

Wprowadzenie

Nigdy w Polsce po 1989 roku nie mówiło się o państwie tak dużo i tak dobrze, jak po wyborach wygranych przez Prawo i Sprawiedliwość w roku 2015. Nikt też nie poświęcił programowi budowy silnego państwa tyle miejsca i nie argumentował za nim z takim przekonaniem jak Jarosław Kaczyński:

„Czy rynek może istnieć bez państwa? Nie może […]. Państwo musi dysponować zasobami, czyli musi ściągać podatki, składki, daniny publiczne. Czyli wolność doznaje tutaj pewnego ograniczenia […] i to jest konieczność obiektywna” (PAP 2017a).

„Określenie silne państwo odnosi się do sprawnego aparatu państwowego. Trzeba po pierwsze ten aparat przebudowywać, usprawniać, odrywać od przeszłości, bo on ciągle w jakiejś mierze jest postkomunistyczny, wyrasta z PRL-u, i trzeba walczyć z patologiami tego aparatu” – powiedział Jarosław Kaczyński w odpowiedzi na pytanie o „silne państwo”. […]

„Ogromnie ważna jest też legitymizacja władzy, odnosząca się do tradycyjnych wartości, do wartości narodowych, do tej wartości najwyższej, którą powinna być, dla nas przynajmniej, w życiu publicznym Polska. I jeżeli to się nam uda, to będziemy mogli mówić, że państwo jest silne” – stwierdził lider PiS.

Jak zaznaczył, „oczywiście są i inne wymiary siły państwa: jak siły zbrojne, siła gospodarcza”. – „[Ale] silne państwo, sprawny aparat państwowy przyczynia się do wzmocnienia na wszystkich tych odcinkach” (PAP 2017b).

Powyższe wyjaśnienie istoty „silnego państwa” nie jest szczególnie wyrafinowane, jednak wcześniejsza debata publiczna na temat roli państwa była równie jednostronna. Dominował dyskurs prosty jak recepty ekspertów z Centrum im. Adama Smitha: państwo jest nieefektywne i należy je odchudzać, podatki są za wysokie i należy je obniżać, dobra publiczne są niepotrzebne i należy je prywatyzować. Niezależnie od tego, czy wypowiadał się polityk partii rządzącej, czy opozycji, premier z nadania postkomunistycznej lewicy czy postsolidarnościowej prawicy – dogmat pozostawał niezmienny.

Co jednak ciekawe, państwo w tym czasie wcale nie było słabe, a poszczególne rządy niekoniecznie zmierzały do ograniczenia jego roli. W czasie dwudziestu lat odgórnej budowy i utrwalania porządku kapitalistycznego w Polsce państwo cechowała wręcz hiperaktywność, choć zmianie ulegał niekiedy sposób jego działania. Znaczenie państwa dla wprowadzania i podtrzymywania nowego ładu było pomniejszane, a poszczególne instytucje krytykowane. Nie byłoby więc szczególnym paradoksem, gdyby okazało się, że tak jak za dyskursem osłabiania państwa kryło się państwo silne, tak za narracją o jego wzmacnianiu kryć się może państwo słabe. Aby jednak stwierdzić, czy tak jest w istocie, trzeba mieć narzędzia pozwalające mierzyć jego siłę. Rozdział ten chcę więc poświęcić na sporządzenie zestawu socjologicznych koncepcji państwa i jego siły. Przegląd różnych teorii i modeli ma mnie zaś doprowadzić do przyjęcia perspektywy poznawczej, z której w kolejnych rozdziałach będę się przyglądać relacjom zachodzącym między państwem, systemem edukacyjnym a strukturą klasową w Polsce.

Tradycje teoretyczne

We współczesnych dyskusjach o państwie najczęściej wskazuje się trzy tradycje teoretyczne, na których opiera się jego współczesne rozumienie: marksistowską, weberowską i pluralistyczną. W każdej z nich inaczej ujmuje się jego istotę, a w konsekwencji odmiennie definiuje „siłę” i „słabość” państwa.

W szeroko dyskutowanej książce Obywatelstwo w perspektywie socjologicznej, którą da się odczytać jako manifest zachęcający do przywrócenia państwu należnego mu miejsca w analizach socjologicznych, Jacek Raciborski stwierdził, że jeszcze nigdy państwo nie było tak potężne jak współcześnie. Tezę tę zaakcentował, stwierdzając, że „nie ma sensu mówienie o autonomii państwa, ma natomiast sens mówienie o autonomii rynku, społeczeństwa, Kościoła czy stowarzyszeń” (Raciborski 2011: 251). O ile główna myśl Raciborskiego nie jest w mojej opinii kontrowersyjna, o tyle użyty do jej wzmocnienia argument zdaje się chybiony. Przynajmniej gdy spojrzeć nań z perspektywy tradycji marksistowskiej i neomarksistowskiej, które „relatywną autonomię państwa” uczyniły kluczowym przedmiotem sporów.

Od samego początku państwo pojawia się w pismach Karola Marksa w dwojakim rozumieniu. Częściej jest traktowane jako narzędzie panowania klasowego („komitet wykonawczy burżuazji”, jak to ujęto w Manifeście komunistycznym), rzadziej jako autonomiczna instytucja pełniąca funkcję arbitra w konflikcie klasowym. Niejednoznaczność i napięcie obecne w centralnym punkcie teorii państwa wyrażają dylemat, czy niezależność tej instytucji jest iluzoryczna, czy rzeczywista. Jeśli autonomia jest pozorna (jak w Manifeście komunistycznym i w Pochodzeniu rodziny, własności prywatnej i państwa Engelsa), znaczy to, że państwo – mówiąc językiem teorii marksistowskiej – zabezpiecza panowanie kapitalistycznych stosunków produkcji za pośrednictwem instytucji administracyjnych i represyjnych (rząd, parlament, wojsko, policja, sądy) i hegemonii uniwersalnej ideologii (suwerenność, rządy prawa, trójpodział władzy itd.). Jeśli realna (jak w 18 brumaire’a Ludwika Bonaparte) – wówczas dominacja kapitalistyczna musi być zapośredniczona lub przefiltrowana przez władzę państwową, która, zyskując częściową autonomię wobec społeczeństwa i jego struktury klasowej, rozgrywa jedne frakcje kapitału przeciwko innym, po to, aby zadbać o długoterminowy interes całej klasy kapitalistycznej (Cudworth, Hall, McGovern 2007: 91–112).

Neomarksiści wybierali jedną z dwóch wizji państwa: upatrującą w nim instrument dominacji klasowej i ideologicznej lub traktującą je jako twór względnie niezależny. Zauważmy, że w zależności od tej decyzji „silne państwo” znaczy co innego i ma odmienne konsekwencje dla społeczeństwa. Spór o teorię państwa, jaki w latach 70. XX wieku toczyli ze sobą Ralph Miliband i Nicos Poulantzas, bywa określany jako kluczowa debata dla krytycznych studiów nad instytucją państwa tego okresu i po dziś dzień jest przedmiotem pogłębionych analiz (zob. Barrow 2016).

Ralph Miliband w pracy The State in Capitalist Society śledził, jak klasa kapitalistyczna przez kolonizację aparatu państwowego, w szczególności przez obsadzanie kluczowych stanowisk decyzyjnych i administracyjnych, może sprawować kontrolę nad polityką państwową i blokować niepożądane procesy (Miliband 1969). Miliband pokazał, że klasa kapitalistyczna nie jest tak homogeniczna, jak czasem zakładano w ramach tradycji marksistowskiej, choć różne frakcje kapitału są zdolne podjąć skoordynowane działania, ilekroć zagrożona jest ciągłość kapitalistycznej akumulacji. Wobec zróżnicowania interesów klasy panującej państwo w społeczeństwie (kapitalistycznym) może od czasu do czasu podjąć działania sprzeczne z jej interesem. Kontrola klasy kapitalistycznej nad państwem nie jest absolutna, a jego polityka zależy od aktualnego układu sił w walce klasowej, co daje możliwość poprawy warunków pracy i rozwoju instytucji państwa dobrobytu (Cudworth, Hall, McGovern 2007: 99–101). Siła państwa jest więc mierzona słabością klasy kapitalistycznej i może zwiększać zakres emancypacji grup bądź klas nieuprzywilejowanych.

Inaczej kwestię tę widział Nicos Poulantzas. W zadziwiająco aktualnej pracy State, Power, Socialism wskazywał, że kapitalizm może łączyć się z „autorytarnym etatyzmem”, to znaczy pogłębiającym się zagarnianiem przez państwo całokształtu sfer życia ekonomiczno-społecznego, powiązanym z głębokim upadkiem instytucji politycznej demokracji, a także z wielorakimi ograniczeniami tak zwanych wolności (Poulantzas 1980: 203–216). Działania państwa mogą być według Poulantzasa osłabiane i destabilizowane na skutek działania grup, które mają prawa polityczne i niski status ekonomiczny, lub za sprawą nowej niższej klasy średniej (pracownicy umysłowi, urzędnicy, pracownicy techniczni), której sytuacja pogarsza się w sytuacji spadku pewności zatrudnienia i zarobków. W warunkach destabilizacji rozbitej i podzielonej na liczne frakcje burżuazji państwo podejmuje interwencje w celu utrzymania bloku w całości (Poulantzas 1980: 127–140). Słabość burżuazji i tu owocować może wzmocnieniem państwa, jednak proces ten nie musi prowadzić do poprawy doli klas niższych.

Tylko pozornie sprawa wydaje się prostsza w dwóch pozostałych tradycjach: weberowskiej i pluralistycznej. W pierwszej z nich państwo jest rozumiane jako polityczna organizacja obywateli żyjących na określonym terytorium, która rości sobie prawo do monopolu na prawomocne użycie przemocy w jego granicach, a tym samym dysponuje suwerennością wewnętrzną (wobec obywateli i innych podmiotów) oraz zewnętrzną (wobec innych państw i organizacji międzynarodowych). W tej tradycji państwo i społeczeństwo są odrębnymi bytami, a państwo silne to takie, którego roszczenie do monopolu przymusu legalnego jest skuteczne, to znaczy pozwala mu narzucić swoją wolę społeczeństwu oraz reprezentować naród na arenie międzynarodowej.

Społeczeństwo nie jest monolitem. Ścierają się w nim interesy różnych grup obywateli, w tym – co u Webera było podkreślane szczególnie mocno – klas społecznych. Proces historyczny prowadzi do zmian na poziomie panowania klasowego: zmieniają się grupy społeczne lub ich koalicje, które pełnią ważniejsze funkcje w układzie władzy (zob. Weber 1998: 96; 2002). Niezmienne pozostaje jedno: rolę absolutnie dominującą odgrywa państwo postrzegane jako wyodrębniony z otoczenia, racjonalnie i hierarchicznie zorganizowany aparat administracyjny. Nie jest ono traktowane jako primus inter pares, jak ma to miejsce w bardziej współczesnych koncepcjach nawiązujących do prac Niklasa Luhmanna (zob. Willke 2017). Jest rzeczywistym hegemonem i nie musi uwzględniać partykularnych interesów żadnych określonych grup i klas społecznych, realizując przede wszystkim te, które dają się uzgodnić z racją stanu, będącą wyrazem jedności całego narodu.

To koncepcja Maxa Webera stoi za (niebędącą z nią tożsamą) państwocentryczną wizją organizacji relacji społecznych, która stanowi jeden z wariantów nowoczesnej samowiedzy społeczeństw kapitalistycznego Zachodu. W myśl tej ideologii państwo, jako hierarchicznie zorganizowana instytucja, wyposażona w profesjonalny personel apolitycznych urzędników, ma bardzo rozbudowane obowiązki wobec społeczeństwa i czuwa nad obywatelem, towarzysząc mu od kołyski po grób. Państwo jest tym silniejsze, im mocniejsza (a nawet im bardziej mocarstwowa) jest jego pozycja na arenie międzynarodowej, im skuteczniej może ono zaspokajać polityczne, gospodarcze, kulturowe i wszelkie inne interesy reprezentowanego narodu. W relacjach wewnętrznych państwo będzie tym potężniejsze, im pełniejsza, bardziej bezwyjątkowa będzie jego sprawność w realizowaniu monopolu na prawomocne użycie przemocy oraz im więcej będzie sfer jego aktywności. Zbytecznym jest dodawać, że w ujęciu tym – inaczej niż w podejściach pluralistycznych – potęga państwa jest waloryzowana pozytywnie.

Pluralizm jest uważany za dominujący sposób ujmowania państwa w tradycji anglosaskiej. W zasadzie trafniej byłoby tu mówić nie o ujmowaniu, ale raczej o pomijaniu lub unieważnianiu, ponieważ pluraliści przede wszystkim zaangażowali się w walkę z pojęciem państwa jako anachronicznym, enigmatycznym i, ogólnie rzecz biorąc, niepotrzebnym. Państwo w analizach pluralistycznych albo redukowano do wielopoziomowego rządu, albo marginalizowano, w centrum zainteresowań badawczych sytuując na przykład rywalizujące ze sobą grupy interesu. Wywodzony z koncepcji takich autorów, jak Otto von Gierke, Alexis de Tocqueville, a nawet Monteskiusz, pluralizm był rozwijany w pierwszych trzech dekadach ubiegłego wieku przez Brytyjczyków Harolda Laskiego czy mniej znanego Johna N. Figgsa. Zapomniany przez kolejnych kilkadziesiąt lat, swój ponowny rozkwit w latach 70. XX wieku zawdzięczał już politologom amerykańskim, z których największą popularność zdobył Robert Dahl (zob. Pawłowski 2017).

Typowe dla pluralizmu jest założenie, że ludzie żyją w wielorakich wspólnotach, a ich interesy indywidualne i grupowe są bardzo zróżnicowane. Jedną z tworzonych przez ludzi wspólnot jest państwo. Zdaniem pluralistów nie jest dobrze, gdy jest to wspólnota scentralizowana i silna, jak sobie tego życzyli weberyści. Ideałem w pluralistycznym rozumieniu państwa jest instytucja będąca wspólnotą wspólnot lub pewną infrastrukturą wyznaczającą ramy, gruntem, na którym rozkwitać mogą poszczególne wspólnoty. Jego moc polega więc na dyskretnym moderowaniu relacji między grupami, z których składa się społeczeństwo, i zapewnianiu najkorzystniejszych warunków rozwoju.

Wybitnym polskim znawcą pluralizmu był profesor Stanisław Ehrlich, prawnik, twórca pisma „Państwo i Prawo” i lider powstałego wokół niego środowiska. W 1980 roku wydał do dziś bardzo dobrze ocenianą monografię poświęconą wielonurtowości pluralistycznej teorii państwa i prawa pod tytułem Oblicza pluralizmów. Jako zwolennik pluralizmu przyjmował realistyczne podejście do systemu prawnego i zakładał, że od teorii prawa istotniejsza jest praktyka jego stosowania, która zależy między innymi od układu interesów kluczowych aktorów systemu. Na takich podstawach oparty był zarówno szkielet jego rozważań teoretycznych, jak i plan badań empirycznych nad funkcjonowaniem grup nacisku w krajach zachodnich i w Polsce (zob. jego prace: Grupy nacisku w społecznej strukturze kapitalizmu z 1962 roku i Władza i interesy: studium struktury politycznej kapitalizmu z 1967 roku). Ehrlich znany był także (i to jeszcze przed rozpoczęciem badań nad pluralizmem) z krytyki tradycyjnego legalizmu i z poglądu, że władzę legitymizuje nie prawo, lecz wola polityczna.

Poglądy Ehrlicha wywarły silny wpływ na jego uczniów, między innymi na Jarosława Kaczyńskiego, blisko z nim współpracującego w latach 70. XX wieku i do dziś określającego go jako jednego ze swoich mistrzów. Myśl wczesnego Ehrlicha bywa więc wykorzystywana jako klucz do zrozumienia wizji państwa i prawa przyświecającej liderowi PiS. Zgodnie z tą wizją państwo jest silne mocą władzy będącej wyrazem woli politycznej. W interpretacji Kaczyńskiego – i nieco inaczej niż u Ehrlicha, a zupełnie inaczej niż w pluralizmie – prawo może być albo przedmiotem zagrażającej państwu walki rozmaitych grup interesu, albo instrumentem użytym do osłabiania tych grup (zob. Mazur 2016). O ile więc diagnoza, którą posługuje się Kaczyński, może opierać się na realizmie prawnym podbudowanym pluralistycznym rozumieniem państwa, o tyle jego pomysł na naprawę Rzeczypospolitej nawiązuje raczej do zradykalizowanego i dość potocznie rozumianego weberyzmu. Do wątku tego wrócę jeszcze w dalszej części książki.

Państwa mocne i słabe. Koncepcja Joela Migdala

Refleksja socjologiczna głównego nurtu od końca lat 60. XX wieku po pierwszą dekadę nowego stulecia rozwijała się w polu oddziaływania omówionych wyżej tradycji, a w jej ramach raz po raz wieszczono kryzys² lub odrodzenie państwa³. Na tym tle wyróżniają się koncepcje, które konsekwentnie opisywały rolę państwa w kreowaniu rzeczywistości społecznej, nie popadając jednocześnie w jego apoteozę. Autorem takiej teorii, podejmującej wprost zagadnienie siły i słabości państwa jako instytucji, jest amerykański teoretyk i badacz Joel S. Migdal.

Migdal nie był dotąd znany szerszej polskiej publiczności, a jeśli z rzadka go przywoływano, to raczej jako klasyka teorii ruchów chłopskich (Foryś 2008: 10) lub współautora jednej z ważniejszych prac na temat procesów narodowotwórczych w Palestynie (Kimmerling, Migdal 2003), niż jako teoretyka państwa. Dopiero niedawno pojawiły się artykuły omawiające jego dorobek teoretyczny oraz wykorzystujące proponowaną przez niego perspektywę badawczą (zob. Rawski 2017; Sadura 2017a). Przed przejściem do krytycznej rekonstrukcji teorii Migdala warto krótko przedstawić samego autora i jego dorobek naukowy.

Migdal debiutował w 1974 roku książką Peasants, Politics, and Revolution: Pressures Towards Political and Social Change in the Third World, w której, posługując się narzędziami analizy marksistowskiej, badał interakcje między lokalną strukturą klasową a globalnym kontekstem w wyznaczaniu kierunków przemian społeczności Azji i Ameryki Południowej. W swojej dalszej twórczości Migdal pozostał wierny temu samemu obszarowi badawczemu, w czasie zimnej wojny określanemu jako „Trzeci Świat”, porzucił jednak tematykę chłopstwa i rewolucji na rzecz analizy funkcjonowania instytucji państwa. Ewolucji podlegała także jego orientacja teoretyczna: marksizm zastąpił weberyzmem, który z kolei był tylko przystankiem na drodze do bardziej pluralistycznego poglądu na opisywaną rzeczywistość. Prowadząc badania na Bliskim Wschodzie, zdał sobie sprawę, że nawet dobrze zorganizowane i potężnie militarnie państwo nie jest maszyną funkcjonującą zgodnie z modelem odziedziczonym po Weberze. Ta konstatacja oraz wynikające z niej pierwsze próby badawcze naprowadziły go na tematykę słabego państwa, która stała się kluczowa w jego dorobku teoretycznym. Analizując funkcjonowanie administracji izraelskiej, Migdal doszedł do wniosku, że nie działa ona ani tak skutecznie, ani tak autonomicznie, jak sądzono, a obraz państwa izraelskiego, jakim posługiwali się zagraniczni obserwatorzy, bliższy był typowi idealnemu branemu z teoretycznych modeli niż społecznej praktyce. Odrzucając pogląd głoszący, że państwo jest fundamentalnym źródłem porządku społecznego, Migdal doszedł do przekonania, że rzeczywistość trzeba postrzegać jako walkę różnych sprzecznych, nakładających się na siebie porządków. Państwo jest jednym z nich, nawet jednym z ważniejszych, w żadnym razie nie można go jednak traktować jak monolitu. Czas również skończyć z antropomorfizacją państwa, polegającą na traktowaniu go jako odrębnego aktora społecznego – głosi opublikowana w 1988 roku praca Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World. Koncepcję „słabego państwa” rozwijał dzięki programowi studiów empirycznych nakierowanych na badanie interakcji zachodzących między państwem i społeczeństwem. Owocem tych studiów był między innymi wydany w połowie lat 90. XX wieku zbiór studiów przypadków (Migdal, Kohli, Shue 1994). Konfrontacja z materiałem empirycznym przyczyniła się do ewolucji socjologii państwa Migdala: cały czas stawiając sobie weberowskie pytania, udzielał coraz mniej weberowskich odpowiedzi. Kulminacją tego procesu było zaproponowanie modelu państwa, którego najpełniejszy opis można znaleźć w pracy z 2001 roku State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another.

Wbrew utartym przekonaniom mieszkańców Zachodu państwo – zwłaszcza mocne i sprawnie działające – wcale nie jest oczywistym elementem ludzkiego otoczenia nawet w czasach nam współczesnych (Migdal 1988: 15–16). Słabą państwowość w skrajnej formie można obserwować w rzadkim przypadku tak zwanych państw upadłych. Wielu analiz tego typu dostarczają badania prowadzone na przykład w postkolonialnej Afryce. Znacznie częściej spotykaną sytuacją jest ta, w której państwa potężne militarnie, posiadające dostęp do broni atomowej i należące do grona światowych lub regionalnych mocarstw nie są w stanie skutecznie zbierać podatków, przeprowadzać spisów ludności lub wdrażać ważnych polityk.

Dobrą ilustracją takiego stanu rzeczy może być sytuacja panująca w północno-zachodnich prowincjach Pakistanu, wielokrotnie przywoływana zresztą w książkach Migdala. Pakistan to szósty kraj na świecie pod względem liczby ludności i trzydziesty szósty, gdy idzie o wielkość terytorium. Jest sojusznikiem Stanów Zjednoczonych i liczącym się regionalnym mocarstwem. Według rankingu Global Firepower (2017) pakistańskie siły zbrojne stanowią trzynastą siłę militarną na świecie, z rocznym budżetem na cele obronne w wysokości 7 mld dolarów i armią przekraczającą 1 100 000 żołnierzy. Jest też jednym z dziewięciu krajów mających dostęp do broni atomowej. Szczególną częścią kraju są należące do prowincji północno-zachodnich tak zwane Terytoria Plemienne Administrowane Federalnie (Federally Administered Tribal Areas) – formalnie administrowane przez pakistańskie władze centralne, jednak w rzeczywistości zachowujące bardzo dużą autonomię. Państwo nie jest tam wcale strukturą dominującą, gdyż znacznie ważniejszą rolę odgrywają aktorzy społeczni, tacy jak plemiona, klany, wioskowe rady starszych, zaś prawo formalne często ustępuje pierwszeństwa prawu zwyczajowemu. Nie chodzi jednak o to, że formy tradycyjne znoszą nowoczesne, a bardziej o to, że funkcjonują równolegle, oddziałując na siebie i tworząc różne warstwy praktycznego funkcjonowania układu państwo–społeczeństwo, między którymi mogą poruszać się indywidualni i instytucjonalni aktorzy. Ilustracją takiej sytuacji może być anegdotyczny przykład podawany przez Migdala: w jednym z afrykańskich krajów wysoki stopniem urzędnik funkcjonującego w zgodzie z modelem Webera ministerstwa korzystał ze swojej pozycji, aby na należącym do resortu trawniku regularnie wypasać krowy (Migdal 2001: 20). Obserwacje powyższe dobrze uogólnia jedno z twierdzeń z wprowadzenia do State Power and Social Forces: „państwa mogą formować, ale są także stale formowane przez społeczeństwa, w których są zanurzone” (Migdal, Kohli, Shue 1994: 2). Na przykładzie takiego ujęcia wyraźnie widać, że wcześniejsze stanowisko autorów badających relacje państwo – społeczeństwo w krajach niezachodnich, wedle którego „państwo i społeczeństwo to częściowo zależne, a częściowo autonomiczne areny życia społeczno-politycznego” (Callaghy 1984: 89), zostało rozwinięte o wymiar wzajemnych relacji.

Z czasem Migdal coraz mniejszą wagę przywiązywał do odróżniania państw słabych od mocnych, koncentrując się na rozwijaniu modelu „państwa w społeczeństwie”, który pozwalał analizować elementy tak słabego, jak i mocnego państwa, w każdej realnie funkcjonującej administracji publicznej. W ten sposób coraz bardziej oddalał się od Webera. Jeszcze w Strong Societies and Weak States punktem wyjścia analizy jest klasyczna Weberowska definicja państwa (Migdal 1988: 19), jednak w późniejszych pracach Migdal zaczyna się wobec niej coraz bardziej dystansować (Migdal 1994: 11–13; zob. także Lambach 2004: 10). W State in Society: Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another wskazuje, że poważne potraktowanie Webera zmusza do patrzenia na państwo przez pryzmat tego, w jakim stopniu spełnia ono kryteria Weberowskiego typu idealnego (2001: 14–15). Założenie, że tylko państwo może narzucać reguły, posiłkując się przy tym monopolem na użycie prawomocnego przymusu, umniejsza znaczenie ciągłych negocjacji i przetargów odbywających się między państwem i innymi społecznymi systemami rządzenia.

Czy mamy do czynienia z zerwaniem z Weberem, czy ze specyficzną kontynuacją jego myślenia o państwie? Daniel Lambach, niemiecki politolog analizujący prace Migdala, twierdzi, że trudno mówić o radykalnym rozbracie: obaj autorzy hołdują tej samej – w istocie konstruktywistycznej – teorii państwa (Lambach 2004: 11). To, co zmienia się najbardziej, to według Lambacha słownik: tam, gdzie u Webera znajdziemy „panowanie” (Herrschaft), Migdal posługuje się pojęciem „kontroli społecznej” (social control). Melanż organizacji społecznych, które u Migdala konstytuują to, co społeczne, jest tym samym, co nachodzące na siebie i przecinające się porządki u Webera. Państwo, choć posiada cechy unikalne, u obu socjologów jest tylko jedną z wielu organizacji czy też porządków w społeczeństwie. W istocie obiektem krytyki Migdala nie jest, zdaniem Lambacha, Weberowskie rozumienie państwa, ale użytek, jaki robili zeń rozmaici samozwańczy kontynuatorzy. Posługując się typem idealnym tak, jakby był opisem państwa rzeczywistego, zaciemnili obraz tego, czym państwo jest w swojej istocie. Podobne stanowisko wobec teorii Migdala przyjmuje Jarosław Kilias (2017). Nie zamierzam rozstrzygać sporu o to, czy twórca modelu „państwa w społeczeństwie” kontynuuje, czy przekracza Weberowską socjologię państwa. Bardziej interesować mnie będzie krytyczna rekonstrukcja jego modelu, pozwalająca użyć go jako źródła inspiracji w analizach relacji zachodzących między państwem, strukturą klasową i systemem edukacyjnym w Polsce.

Definicja państwa, którą zaproponował Migdal, brzmi następująco: „państwo jest polem władzy, wyznaczonym przez groźbę użycia przemocy i jej faktyczne stosowanie; jest ono ukształtowane przez: (1) wizerunek (image) spójnej, zdolnej do sprawowania kontroli na danym terytorium organizacji, będącej reprezentacją ludu zamieszkującego to terytorium, oraz (2) przez rzeczywiste praktyki (practices) jego rozmaitych części składowych” (Migdal 2001: 15–16).

Wizerunek państwa dąży do ujednolicania się: ogólny wzór organizacji państwa nowożytnego, mający swą genezę w Europie Północnej w okresie XV–XVII wieku, stał się w drugiej połowie XX wieku powszechny. Tymczasem rzeczywiste praktyki, które w myśl definicji kształtują państwo jako pole władzy, stale się różnicują. Sama definicja zakłada istnienie granic dwojakiego rodzaju: terytorialnych (odgradzających państwa) i społecznych (oddzielających państwo, działających w jego imieniu aktorów i publiczne agencje) od niepaństwowych podmiotów podporządkowanych jego władzy. Państwo jest od nich nie tylko oddzielone, ale jest także wyróżnione: tylko ono jest wyrazem ludu jako wspólnoty.

Rzeczywiste praktyki mogą potwierdzać wizerunek państwa jako spójnej organizacji, ale równie dobrze mogą go negować lub przesuwać granice między tym, co państwowe, i tym, co niepaństwowe. Poszczególni aktorzy działający jako części składowe państwa wchodzą ze sobą (jak i z aktorami zewnętrznymi wobec państwa) w różne sojusze, starając się osiągnąć swoje cele. Podejmowane przez nich praktyki i zawierane przymierza promują różne zbiory zasad, często odmienne od tych, które są zadekretowane w państwowych przepisach i regulacjach. Te sieci neutralizują ostre podziały na sferę publiczną i prywatną.

Pojęcie pola używane przez Migdala to efekt luźnej inspiracji dorobkiem Pierre’a Bourdieu (1985: 723–744). Chodzi o wielowymiarową przestrzeń pozycji i relacji, gdzie władza oznacza walkę o dominację. Państwo jest więc tu uchwycone jako rzeczywistość uzyskująca jednolitość na poziomie wyobrażeń, a rozpadająca się na składowe na poziomie praktyk. Przez wielość praktyk, sojuszy i konfliktów obraz całości się reprodukuje i na tym polega istota modelu „państwa w społeczeństwie” (Migdal 2001: 22).

Państwo nie jest więc statyczną strukturą, ale żywym, dynamicznym procesem. Ten proces nie zachodzi jednak bezkolizyjnie. Trzeba odróżnić sukces w narzucaniu „idei państwa” od jego praktycznego funkcjonowania, które jest raczej walką wszystkich ze wszystkimi o społeczną kontrolę. Państwo jest konstelacją różnych organizacji i ma do czynienia z wieloma innymi siłami (rodzinami, klanami, grupami etnicznymi, klasami społecznymi), które także chcą sprawować kontrolę. To rodzi nieustanny konflikt na wielu frontach i daje możliwość nieustannego zawierania i zrywania sojuszy (Migdal 2001: 46–50). Nie ma gwarancji, że państwa będą działały jak w pełni koherentne organizacje, jak to sugeruje Weberowska koncepcja państwa. Rzeczywiste praktyki państwa mogą obejmować przeciwstawne lub wewnętrznie sprzeczne formy kontroli społecznej (Migdal 2001: 51–53). Im słabsze państwo, tym więcej pracy muszą wkładać jego liderzy w utrzymanie się przy władzy i tym trudniej jest im formować społeczeństwo. Państwa trzeba badać w ich ciągłej dynamice, a więc zachowując wrażliwość na zmienną strukturę, interesy, aktorów i stawki, tak po stronie państwa, jak i społeczeństwa.

Weberowska wizja państwa była silnie osadzona w historii kontynentalnej myśli społecznej: w tradycji heglowskiej, będącej per se filozofią państwa, a także we wcześniejszych renesansowych dziełach stanowiących podłoże myśli republikańskiej, takich jak Lewiatan Hobbesa. Długo wierzono, że podobnie silne było zakotwiczenie tej wizji w praktyce społecznej. „Tysiącletnia historia” szeroko rozumianej państwowości na ziemiach niemieckich, silna, zdyscyplinowana administracja publiczna Prus po zjednoczeniu, potęga militarna, budowa podstaw systemu welfare state i moc ekonomiczna w czasach rozwijającego się kapitalizmu były kontekstem, w którym tworzył się Weberowski typ idealny państwa – instytucji, która wobec społeczeństwa miała pozycję hegemona i demiurga.

Jak pisze Migdal, z perspektywy pozaeuropejskiej państwa europejskie były potęgami: to one stanowiły centra imperiów kolonialnych, a ich zmagania w latach 1914–18 i 1939–1945 przypominały mityczne starcia tytanów. Liderzy ruchów narodowowyzwoleńczych w „Trzecim Świecie” musieli patrzeć na nie tak, jak Marks i Engels patrzyli na kapitalizm: ze zgrozą, ale także wyraźną fascynacją. Europejska państwowość nie była tylko negatywnym punktem odniesienia, ale także modelem tego, jak należy urządzić państwowość po wyjściu z zależności kolonialnej. „Państwo miało być dłutem w rękach nowych rzeźbiarzy” (Migdal 2001: 42). Wiarę tę umacniały także teorie naukowe głoszące, że państwo może zyskać niezależność od potężnych sił społecznych i osiągać cele ekonomiczne i społeczne. Tyle tylko, że apologeci instytucji państwa pomylili wyobrażenie państwa (image) z jego faktycznym funkcjonowaniem (practices). Jeśli zachodnioeuropejska teoria państwa wyidealizowała jego wyobrażenie, to pozaeuropejska praktyka zradykalizowała jego faktyczne dysfunkcje.

Rozdźwięk między wyobrażeniem a praktyką jest widoczny nie tylko w krajach rozwijających się, ale także w tych stanowiących rdzeń systemu światowego. Można go dostrzec w Europie traktowanej jako całość (Beck, Grande 2009) i we współczesnej Polsce (Raciborski 2011: 265–280). Wszędzie mamy do czynienia z wyraźną różnicą między tym, czego ludzie oczekują od państwa (lub między ich przekonaniami dotyczącymi możliwości państwa), a jego zdolnością do dostarczenia dóbr lub usług. Skąd bierze się ta różnica? Każdy z przywołanych autorów odpowiada na to pytanie nieco inaczej.

Migdal utrzymuje, że państwo nie może zebrać sił wystarczających do zlikwidowania tego rozdźwięku, ponieważ różni społeczni aktorzy sabotują jego wysiłki. Samo społeczeństwo postrzega on nie jako jednolity byt, ale jako melanż różnych społecznych organizacji, z których jedną jest państwo. Jednostki należą do wielu organizacji. Muszą stawić czoła wielu częściowo sprzecznym oczekiwaniom i robią to, tworząc indywidualne „strategie przetrwania – plany działań i przekonań” (Migdal 1988: 27-33). Państwo i inne organizacje rywalizują więc o objęcie społeczną kontrolą jak największej liczby jednostek⁴. Skuteczność ich funkcjonowania zależy od przyswojenia przez te jednostki ich reguł i zasad. Relacje między państwem i społeczeństwem rzadko kiedy określa pełna dominacja jednej ze stron.

„Czy dokonuje się proces uspołeczniania państwa, czy odwrotnie, proces upaństwowienia społeczeństwa?” (Raciborski 2011: 280). Joel Migdal odpowiedziałby pewnie inaczej niż autor tego pytania, Jacek Raciborski: najczęściej mamy do czynienia z kolonizowaniem instytucji państwa przez społeczeństwo. W przypadku krajów postkolonialnych decyduje o tym kondycja ich społeczeństw: w stopniu większym niż wiele społeczeństw Zachodu są one zlepkiem sieci skoncentrowanych wokół lokalnych liderów i pozbawionych jednolitej struktury symboli i wartości (Migdal 1988: 39). Państwo w takiej sytuacji bywa uzależnione od lokalnych i regionalnych baronów, którzy są w stanie mobilizować zasoby i zapewniać stabilność.

Program badawczy: propozycje

Zrekonstruowanego powyżej modelu „państwa w społeczeństwie” nie traktuję jak domkniętej koncepcji. Jest to raczej inspirująca propozycja, która może stanowić punkt wyjścia dla nowych programów badawczych. Poniżej wskazuję niektóre z możliwych kierunków analiz. Część z nich sygnalizował już autor State in Society, inne warto zaproponować po to, by uzupełnić brakujące ogniwa. Z Migdalem podzielam przekonanie, że mimo prowadzonego z różnych kierunków ataku na instytucję państwa pozostanie ona kategorią centralną w politycznych badaniach porównawczych w wieku XXI. Spuścizna Webera spowodowała, że państwo często jest izolowane jako przedmiot badań, a taka praktyka analityczna prowadzi do wyolbrzymiania jego rzeczywistych możliwości i potęgi. Użyteczniejsze jest założenie istnienia „ograniczonego państwa”. Nowoczesny program badawczy powinien porzucić weberowski model idealny, przeceniający kwestię prawomocności i monopolu w używaniu przemocy, przejść od badania struktur do analiz procesu, a samo państwo odrzeć z mitu jedności i omnipotencji (Migdal 2001: 250).

Oto więc moje postulaty:

1. Jeśli model ma zaproponować uniwersalną teorię państwa, należy zaaplikować go do badania państw niedających się zaliczyć do „Pierwszego” ani „Trzeciego Świata”. Sam Migdal wykazywał skłonność do szybkiego przechodzenia od krajów postkolonialnych do krajów rozwiniętego Zachodu, powielając tym samym pewne postkolonialne klisze i stereotypy. Można tego uniknąć, obejmując analizą także kraje postkomunistyczne, takie jak Polska.

2. Rozwój teorii państwa w XXI wieku wymaga przekroczenia dualistycznych rozróżnień, którymi nacechowane były koncepcje rozwijane w wieku XX, i podjęcia etnograficznych badań nad procesami trwania i reprodukowania się instytucji.

3. Model nigdy nie był konfrontowany z ewolucją stylu zarządzania publicznego, a przede wszystkim z paradygmatami nowego zarządzania publicznego (new public management), a następnie współzarządzania (governance), które radykalnie zmieniły zarówno sposób rozumienia państwa, jak i jego działania w obszarze poszczególnych polityk publicznych.

4. Do analizy funkcjonowania państwa na niższych poziomach należy przywrócić perspektywę klasową, niesłusznie porzuconą przez Migdala na fali debaty o śmierci klas (zob. np.: Pakulski, Waters 1996). Schyłek wielkoprzemysłowej klasy robotniczej nie oznacza, że podziały klasowe przestały być ważnym wymiarem organizującym funkcjonowanie społeczeństwa. Niektóre z systemów publicznych – jak na przykład interesujące mnie szkolnictwo – były i są postrzegane jako mechanizmy reprodukujące tego typu strukturalne zróżnicowanie.

Postulat pierwszy: szersze zastosowanie modelu

Model „państwa w społeczeństwie” („state in society”) powstał, a następnie był rozwijany w oparciu o badania prowadzone w państwach tak zwanego Trzeciego Świata, co ma poważne konsekwencje dla warstwy egzemplifikacyjnej analizowanych powyżej prac. Mniejszym problemem jest anegdotyczność niektórych przykładów, pojawiająca się tam, gdzie podstawą analizy są etnograficzne studia przypadku. Bardziej kłopotliwy jest wyraźny brak przemyślenia dorobku studiów postkolonialnych. Poważne potraktowanie tego dorobku mogłoby uwrażliwić Migdala i jego współpracowników na ideologiczne konotacje stosowanego języka oraz wybranych ilustracji. Wielu opisom, w tym także przedstawionym w tym rozdziale, można by postawić zarzut egzotyzacji – zarówno samych praktyk, jak i podejmujących je aktorów oraz porządkujących je schematów. W konsekwencji wnioskom wyciąganym w oparciu o ich analizę można przypisać tendencję do orientalizowania dostrzeżonych zależności (Said 2005; Todorova 2008). Sam Migdal zdaje się wierzyć, że jeśli w krajach kolonizowanych instytucje państwa oraz wyobrażenia ich dotyczące powstawały w procesie kopiowania wzorców wytworzonych w metropoliach, to wystarczy odwrócić ten proces, systematycznie stosując koncepcję słabego państwa wypracowaną w badaniach „Trzeciego Świata” do analizy państw zachodnich, aby wyzwolić się z ograniczeń postkolonialnego dziedzictwa i rozwinąć pełnowartościową ogólną teorię państwa. Ma tu zadziałać mechanizm podwójnego odzwierciedlenia, dzięki któremu badanie oryginału przy użyciu narzędzi wytworzonych w procesie analizy niedoskonałych kopii ma być szansą na urefleksyjnienie i wychwycenie ukrytych wad tego pierwszego. Wydaje się to jednak zbyt proste i wciąż ograniczone postkolonialnym schematem, który odtwarza się na poziomie założeń dotyczących badanej rzeczywistości.

Z tego punktu widzenia ciekawym terenem do eksperymentowania z modelem „państwa w społeczeństwie” wydają się kraje postkomunistyczne, które w ciągu ostatnich kilku dekad doświadczyły nie tylko transformacji ustroju społeczno-gospodarczego, ale także intensywnej przebudowy instytucjonalnego szkieletu państwa i daleko idącej zmiany organizacji społeczeństw. Mogłaby to być Polska, doświadczająca w przeszłości zarówno sytuacji kolonizowania innych, jak i podlegania kolonizacji, oraz obejmująca swoimi granicami tereny, które w stosunkowo krótkim czasie doświadczyły przejścia z systemu stanowiącego esencję weberowskiego modelu państwa (Prusy) do systemu stanowiącego jego alternatywną wersję (realny socjalizm), a następnie implementacji różnych sposobów organizacji państwa. Przełom 1989 roku oznaczał dla Polski kolejne zerwanie ciągłości w funkcjonowaniu „państwa w społeczeństwie”. Odgórne reformy polegające na urynkowieniu lub uspołecznieniu administracji publicznej spowodowały, że państwo na poziomie własnego obrazu (image) ma więcej niż jeden wzór i nie potrafi zaproponować wizji, która nadałaby sens wielości realnych procesów zachodzących na różnych poziomach organizacji społecznej (practices)⁵. W rozdziale drugim postaram się omówić tę możliwość, interpretując funkcjonowanie zarówno systemu edukacji, jak i całej administracji publicznej jako efekt zderzenia różnych paradygmatów zarządzania publicznego.

Postulat drugi: niedualistyczna etnografia instytucji

Odnosząc się do rozwoju niedualistycznych koncepcji państwa i społeczeństwa, Migdal proponuje ruch, który można by określić mianem podwójnej syntezy. Zmiany polityczna i społeczna były dotąd – jak podkreśla – opisywane albo na poziomie makrostrukturalnym, albo mikrostrukturalnym (indywidualnym). Model „państwa w społeczeństwie” powinien zmierzać do ich integracji. W podobny sposób należałoby połączyć ujęcia kulturalistyczne⁶ i instytucjonalne⁷. Polem szczególnie wdzięcznym do takich eksperymentów może być analiza trwania i reprodukowania się instytucji i systemów oraz ujawniających się przy tej okazji strukturalnych prawidłowości, przesądzających na przykład o najogólniejszych kierunkach reformowania poszczególnych systemów publicznych. Taka analiza mogłaby przynieść ciekawą odpowiedź na pytanie, dlaczego państwa się nie rozpadają – odpowiedź inną niż te odwołujące się do systemu międzynarodowego.

Dobrym przełożeniem modelu „państwa w społeczeństwie” na program badawczy mogłaby być etnografia państwa, analizująca relacje państwo – społeczeństwo na wszystkich poziomach jego organizacji, a w szczególności na poziomie lokalnym. To właśnie tam „końcowi” realizatorzy państwowej polityki muszą się liczyć z presją ze strony zwierzchników, lokalnych polityków, współpracowników, lokalnych liderów opinii, klientów. W tak skomplikowanej grze rośnie współzależność liderów lokalnych i regionalnych.

Pomocną inspiracją przy konstruowaniu metodologii podwójnej syntezy może być program etnografii wielostanowiskowej, zaproponowany przez George’a E. Marcusa w słynnym artykule „Ethnography in/of the World System: The Emergence of Multi-Sited Ethnography” (1995). Początkowo odnoszący się przede wszystkim do sfery politycznej, ambitny program urefleksyjnionej etnografii wielostanowiskowej dostarczył nowego uprawomocnienia „badaniom w kulturze” (Marcus 1998), doprowadził do rozbudowania ich i wyjścia poza zbieranie łatwych do zinstrumentalizowania case studies. Jest to program z założenia transdyscyplinarny, łączący to, co najlepsze z różnych dyscyplin: krytyczne ostrze studiów kulturowych i postkolonialnych, sprawczą moc studiów performatywnych, narzędzia badań terenowych i refleksyjność etnografii, szerszą perspektywę i metody analityczne socjologii. Taki program jest przydatny w badaniu państwa w społeczeństwie, ponieważ pozwala na przedefiniowanie tradycyjnego obszaru prowadzenia badań. Terenem badawczym są wszystkie miejsca wytwarzania wiedzy i władzy, pokazywane z różnych perspektyw, co służy wyświetlaniu połączeń, relacji, zależności. Etnografia wielostanowiskowa daje możliwość rozrzedzania lub zagęszczania opisu, powiększania lub miniaturyzowania skali oglądu w zależności od wstępnej oceny parametrów terenu (Marcus 1998; zob. Krajewski, Skórzyńska 2016). Staje się więc idealnym narzędziem do łączenia perspektywy instytucjonalnej i kulturalistycznej, poziomu mikro i makro oraz do analizy intersekcjonalnej, uwzględniającej klasowe determinanty pozycji jednostek w systemie władzy. Tak pomyślany program badań mógłby wynieść model „państwa w społeczeństwie” poza ograniczenia, w które uwikłał go jego twórca.

Postulat trzeci: moc państwa w epoce współzarządzania publicznego

Posługiwanie się modelem „państwa w społeczeństwie” przypomina pod pewnymi względami próby uporządkowania różnych wizji porządku polityczno-administracyjnego, proponowane przez nauki o administracji. Obie koncepcje odwołują się do wizji państwa oscylujących między tradycją weberowską (klasyczne rządzenie hierarchiczne) i pluralistyczną (sieciowe koncepcje współrządzenia wprowadzające aktorów rynkowych i społecznych), pomijając zupełnie tradycję marksistowską. Najbardziej rozpowszechniona wersja opisu ewolucji zarządzania publicznego wskazuje na stopniowe przechodzenie od tradycyjnej biurokracji bliskiej modelowi weberowskiemu do neoliberalnego nowego zarządzania publicznego (new public management), zaś po kryzysie tego opartego na rynkowych regułach modelu – do tak zwanego współzarządzania publicznego (governance), aż po częściowy powrót do koncepcji klasycznej w postaci współczesnego neoweberyzmu.

Choć tradycyjny model administracji publicznej od samego początku był przedmiotem pogłębionych analiz (Goodnow 1900), jego istotę najlepiej uchwycił Christopher Hood, opisując go jako model wyparty przez nowe zarządzanie publiczne (Hood 1991). W ramach modelu administracji publicznej państwo traktowane jest (jak u Webera) jako naczelna i hierarchiczna organizacja polityczna wyposażona w monopol prawomocnego użycia przymusu na danym terytorium. Dominująca rola rządów prawa oznacza w tym modelu koncentrację na regulacyjnej funkcji norm i przepisów. Olbrzymie znaczenie hierarchicznej biurokracji we wdrażaniu polityk publicznych było następstwem wyraźnego oddzielenia uprawiania polityki (politics) od administrowania (policy) w ramach instytucji publicznych. W modelu administracji publicznej silne jest przywiązanie do tradycyjnego budżetowania przyrostowego (incremental budgeting) i pełnej profesjonalizacji w dostarczaniu usług publicznych. Z profesjonalizacją i merytokratyczną rekrutacją kadr administracyjnych łączyć się ma wysoki prestiż korpusu służby publicznej.

Model nowego zarządzania publicznego opierał się dla odmiany na wizji ograniczonego, zdecentralizowanego państwa i na przekonaniu o przewadze technik zarządzania wypracowanych w sektorze prywatnym nad tymi stosowanymi w sektorze publicznym. Wdrożenie takich metod w państwowej biurokracji miało automatycznie prowadzić do wzrostu skuteczności i efektywności świadczenia usług. Podział na stanowiska polityczne i administracyjne w ramach organizacji zastąpiono podziałem na organizacje polityczne i praktyczne, czyli wyspecjalizowane agencje działające poza bezpośrednią kontrolą polityków (Schick 2002). Nowe zarządzanie publiczne wyróżniało się przywiązaniem do audytu i kontroli jako narzędzi zarządzania jakością, co doprowadziło do powstania tak zwanej kultury ewaluacji (Sześciło 2015). Podstawową metodą alokacji zasobów w procesie dostarczania usług publicznych stawały się quasi-rynkowa konkurencja i kontraktowanie usług. Państwo postrzegano jako zespół instytucji, które wchodzą w związki i zawierają kontrakty z innymi instytucjami, a relacje państwo – obywatel opisywane były za pomocą metafory relacji sprzedawca – klient.

Z kryzysu rynkowego podejścia do administracji wyłoniła się koncepcja sieciowa, związana z szerokim i wielowątkowym paradygmatem współzarządzania publicznego⁸. Ten nurt czerpie inspirację z pluralistycznej teorii państwa, wedle której jest ono jedną z wielu wspólnot ludzkich. Państwo jest strukturą władzy prawomocnej, która przyjmuje kształt samoorganizujących się sieci przekraczających granice między tradycyjnymi sektorami, a swoją sprawność zawdzięcza przede wszystkim koordynacji działań różnych podmiotów i umiejętności włączania ich w sieć (Rhodes 1997; 2012; Hausner 2015). Rozmywają się podziały na państwo i społeczeństwo, sferę publiczną i prywatną, decydentów i petentów. W tej perspektywie eksponowana jest podmiotowość obywateli i ich stowarzyszeń oraz kultura partycypacji i kooperacji.

Badania porównawcze administracji publicznej (Pollitt, Bouckaert 2011) pokazały, że przynajmniej w krajach Europy Zachodniej i Północnej silne są tendencje powrotu do tradycyjnego modelu państwa, uzupełnionego podejściem menadżerskim lub partycypacyjnym. W ten sposób powstała koncepcja neoweberyzmu i państwa neoweberowskiego (Neo-Weberian State), rozumianego jako próba modernizacji tradycyjnej biurokracji w kierunku większej profesjonalizacji, efektywności i orientacji na obywatela w warunkach wyzwań, jakie przynosi globalizacja i coraz rzadsze utożsamianie się obywateli z instytucjami publicznymi (Pollitt, Bouckaert 2011; zob. Mazur 2015; a zwłaszcza Białynicki-Birula, Ćwikliński, Głowacki, Klich 2015). Przekonanie o szczególnym znaczeniu państwa w życiu społecznym i w rozwiązywaniu zbiorowych problemów łączy się tu z przywiązaniem do reguł demokracji przedstawicielskiej i do wywiedzionych z niej zasad legitymizacji (Mazur 2015: 19). Neoweberyzm postuluje przywrócenie państwu silnej pozycji w relacjach z sektorem rynkowym i obywatelskim i zakłada ograniczoną autonomię innych podmiotów: „państwo raczej powinno odgrywać rolę koordynującą w sferze działań zbiorowych niż rolę imperatywną” (Mazur 2015: 19). Innymi słowy w kompetencjach państwa powinno leżeć na przykład tworzenie strategii działania oraz zarzadzanie procesem ich wdrażania. Implementacja strategii będzie jednak wymagać współpracy wielu autonomicznych podmiotów pochodzących z różnych sektorów, a państwo może jedynie oddziaływać przez zachęcanie do współpracy, eliminację barier, zarzadzanie relacjami i kontrolę warunków brzegowych.

Zrekonstruowana wcześniej typologia Joela Migdala – nawiązująca wprost do modelu Gabriela Almonda i George’a Binghama Powella (1966) – pozwala na podstawie analizy czterech aspektów funkcjonowania państwa „mierzyć” jego siłę i tym samym odróżniać państwa mocne i słabe. Państwa mogą być więc sprawne lub nieskuteczne: a) w pozyskiwaniu zasobów; b) w kontrolowaniu i przenikaniu społeczeństwa rozumianego jako zbiór organizacji, sieci i aktorów; c) w regulowaniu relacji społecznych (a więc określaniu związków zachodzących między poszczególnymi instytucjami i organizacjami) oraz d) w używaniu posiadanych zasobów w efektywny sposób. Państwa silne (mocarstwa) dobrze sobie radzą we wszystkich aspektach, a słabe (państwa upadłe) w każdym z nich osiągają rezultaty z dołu skali. Migdal zauważył jednak, że wiele krajów „Trzeciego Świata” po dekolonizacji, odwołując się do weberowskich wyobrażeń sprawnej administracji publicznej, zwiększało swoją siłę, a niektóre wyrosły nawet na regionalne potęgi. Charakterystyczne dla nich było jednak to, że stosunkowo dobrze radziły sobie z pozyskiwaniem zasobów i kontrolą społeczeństwa, przy braku sukcesów w regulowaniu relacji i w sprawnym wykorzystywaniu zgromadzonego potencjału (Migdal 1988: 4–5).

Wydaje się, że inną tendencję można zauważyć w krajach odchodzących od klasycznego modelu zarządzania publicznego, które hołdują pluralistycznym wizjom państwa i organizują swoje aparaty administracyjne według modeli bliskich nurtowi współzarządzania. Są one znacznie sprawniejsze w koordynacji relacji między sieciami, z których utkane jest społeczeństwo. Ich moc polega więc na biegłości w tym, co Jadwiga Staniszkis nazywa „metaregulacją”, a więc w budowaniu i kontrolowaniu mostów lub powiązań między różnymi porządkami i ich odmiennymi racjonalnościami (zob. Staniszkis 2001)⁹. Państwo takie potrafi angażować zasoby w określony, zaplanowany sposób, a jego kompetencją jest „sterowanie rozmyte”, a więc posługiwanie się bodźcami (ekonomicznymi, prawnymi, kulturowymi czy, szerzej, strukturalnymi), a następnie kontrolowanie warunków brzegowych (Staniszkis 2007). Z drugiej strony, jak zauważał Helmut Willke, państwo, które staje się de facto jedną z wielu instytucji policentrycznych społeczeństw nowoczesnych, jest mało skuteczne w tradycyjnych obszarach władzy państwowej, na przykład nie jest w stanie przenikać poszczególnych podsystemów, na które rozpada się nowoczesne społeczeństwo (zob. Willke 2017).

Perspektywa zarządzania publicznego skłania więc do modyfikacji modelu „państwa w społeczeństwie” Migdala, choć w kierunku zgodnym z jego intuicjami. Każda administracja publiczna zawiera w sobie element państwa „twardego” (pozyskiwanie zasobów i kontrola) oraz „miękkiego” (koordynowanie relacji i efektywne wykorzystanie zasobów). Relacje między państwem „twardym” i „miękkim” nie są może zupełnie zerojedynkowe, jednak im więcej miękkiego zarządzania relacjami, tym trudniej odwołać się do tradycyjnego przejmowania kontroli nad zasobami, i odwrotnie. O sile i skuteczności współczesnych państw świadczy więc umiejętność posługiwania się oboma typami władzy państwowej, polegająca między innymi na zdolności wywoływania między nimi pozytywnych sprzężeń zwrotnych. Neoweberyzm nie jest niczym innym, jak jednym z modeli osiągania tego typu równowagi.

W tym miejscu warto jeszcze raz doprecyzować znaczenie, w jakim używam terminów „państwa mocnego” i „słabego” oraz „miękkiego” i „twardego”, ponieważ podobne typologie pojawiają się u wielu autorów i bywają także stosowane w analizach funkcjonowania polskiej administracji. Dla przykładu terminu „państwa miękkiego” – nawiązując tym samym do oryginalnego konceptu Gunnara Myrdala (1975) – użyli autorzy opracowania Jakość rządzenia: Polska bliżej Unii Europejskiej?, aby opisać słabości instytucjonalnego wymiaru transformacji i przedstawić koncepcję „zinstytucjonalizowanej nie-odpowiedzialności” (Hausner, Marody 2000). W tym ujęciu „miękkie państwo” charakteryzuje się:

niskim poziomem dyscypliny społecznej, znacznymi niedostatkami w ustawodawstwie, nieskutecznością w egzekwowaniu prawa, rozpowszechnią korupcją, wykorzystywaniem władzy politycznej czy gospodarczej do realizacji partykularnych interesów jednostek i małych grup, niską efektywnością wykorzystania funduszy publicznych, samowolą i niezdyscyplinowaniem urzędników oraz niską skutecznością we wprowadzaniu reform sprzyjających rozwojowi gospodarczemu i większej sprawiedliwości społecznej (Hausner, Marody 2000: 120).

Administracja wykazująca powyższe cechy byłaby, w przyjętym przeze mnie rozumieniu, jednym z przykładów państwa „słabego”. Tymczasem przez „miękkie” państwo rozumiem te agendy, kompetencje i działania władz publicznych, które dotyczą koordynowania relacji i efektywnego wykorzystania posiadanych zasobów. Państwo „twarde” odnosi nas do bardziej tradycyjnych funkcji i prerogatyw administracji, odnoszących się do pozyskiwania zasobów i wymuszania posłuszeństwa. Moc państwa to zdolność znajdowania równowagi (w sytuacji optymalnej – synergii) w posługiwaniu się sprawnościami miękkimi i twardymi. Słabość dotyczy niskiej sprawności w tym zakresie i może wynikać z niewystarczającego rozwoju kompetencji miękkich, twardych lub jednych i drugich.

W kolejnych rozdziałach będę przyglądał się temu, ile w polskim państwie – przynajmniej w odniesieniu do zarządzania edukacją – było państwa „twardego”, a ile „miękkiego” oraz w jakich kierunkach przebiegała ewolucja tego modelu w ostatnich latach. To powinno pomóc też odpowiedzieć na pytanie, jaki model kryje się za „silnym państwem” budowanym przez PiS.

Postulat czwarty: problem klasy w relacjach państwo – społeczeństwo

Można dyskutować, jak bardzo Migdal, rozwijając swój model „państwa w społeczeństwie”, oddalił się od Webera. Bezsporne jest jednak zerwanie z marksizmem, stanowiącym dla niego ważny punkt odniesienia na początku kariery naukowej. Koncepcja Migdala to w istocie próba uzgodnienia ze sobą weberowskiej i pluralistycznej tradycji badania państwa. Dodawanie kolejnych składników mogłoby uczynić syntezę niemożliwą. Niestety, rozstając się z marksizmem, socjolog postanowił porzucić także kojarzone z nim tematy, nawet jeśli nie stanowią one wyłącznej domeny tej tradycji. W ten sposób z modelu zniknęło pojęcie klasy społecznej.

Migdal podaje dwa powody wykluczenia analizy klasowej z programu swoich badań. Oba są – jak się zdaje – mało przekonujące. Po pierwsze, autor State in Society uważa, że ten wymiar został bardzo dobrze opisany zarówno przez autorów marksistowskich, badających wewnętrzną dynamikę „trzecioświatowych” społeczeństw, jak i tych skupionych na relacjach międzynarodowych (teoria zależności i analizy systemu-świata). Zdaniem Migdala ważniejsze ma być rzucenie światła na różnorodne konflikty toczone na niższych poziomach organizacji, umykające obserwatorom przywykłym do tego, że nowoczesny system prawny i ekonomiczny uzyskał pozycję dominującą w społeczeństwie. Analiza klasowa miałaby tracić z oczu to, że w nowych państwach utrzymują się prawa zwyczajowe, a wspólnoty tradycyjne, grupy etniczne czy organizacje religijne dysponują ogromną autonomią.

Drugim powodem wyrugowania problemu napięć klasowych z badań nad funkcjonowaniem współczesnych państw ma być wedle Migdala konieczność odejścia od perspektywy makrospołecznej i zejścia na niższe poziomy analizy relacji państwo – społeczeństwo. Przy tej okazji socjolog dystansuje się wobec trwającego od dwóch wieków sporu w teorii społecznej, dotyczącego mechanizmów „wielkiej transformacji”. Czy siłą sprawczą procesu dziejowego jest państwo, czy społeczeństwo? Czy lepiej wyjaśniać go za pomocą tez Hegla, czy Marksa? Należy porzucić zintegrowane wizje społeczeństwa i państwa – przekonuje Migdal. Państwo składa się z wielu części, a walka o dominację odbywa się nie na poziomie globalnym lub centralnym (arena międzynarodowa, konflikt klasowy), ale na wielu lokalnych arenach, z udziałem wielu aktorów, reprezentujących równie zróżnicowane społeczeństwo (Migdal 2001: 97–100).

Argumentacja przedstawiona w pierwszym punkcie (głosząca, że analiza klasowa nie pozwala dostrzec zjawisk zachodzących na niższych poziomach organizacji ani innych niż państwo aktorów społecznych, takich jak wspólnoty tradycyjne, grupy etniczne czy organizacje religijne) mogłaby być przekonująca, gdy idzie o krytykę ortodoksyjnego marksizmu, który sprowadza wszelkie konflikty wokół procesu upaństwowienia do wymiaru klasowego. W epoce analizy intersekcjonalnej mało kto jednak używa pojęcia klasy w ten sposób. Migdal zdaje się polemizować z karykaturą marksizmu, tworzoną na podstawie tez wyciągniętych z zapomnianych archiwów teorii społecznej. Postęp w analizowaniu łącznego oddziaływania klasy, rasy, etniczności, wieku i płci społeczno-kulturowej, osiągnięty szczególnie w socjologii anglosaskiej, a także w studiach postkolonialnych, zachęca do tego, aby takiej samej analizie poddać procesy upaństwowienia w każdym, nie tylko „Trzecim” świecie¹⁰. Koncepcja, która zgłasza pretensje do bycia nowym modelem państwa, a nie łatką naszytą na stare teorie, powinna objąć swoim zasięgiem wszystkie istotne wymiary funkcjonowania państwa, a nie tylko te, które wydają się mniej dowartościowane w dotychczasowych opisach.

W drugim punkcie Migdal zakłada, że analiza klasowa jest możliwa jedynie na poziomie makrostrukturalnym i zawsze sprowadza się do analizy konfliktowej relacji między „hegemoniczną siłą wygenerowaną przez połączenie klasy panującej i państwa” a „społeczeństwem rozumianym jako klasy niższe” (Migdal 2001: 103). Twierdzi, że „klasa stała się szeroko stosowanym narzędziem poznawczym, podczas gdy jest wytworem określonych okoliczności historycznych XIX-wiecznego kapitalizmu i nie ma charakteru uniwersalnego”, a konflikt klasowy „łatwiej odnaleźć w pracach teoretycznych niż w rzeczywistych społeczeństwach” (Migdal 2001: 104). Zadaniem nowego modelu ma zaś być zaproponowanie antropologii państwa, która zbada wszystkie poziomy jego funkcjonowania, aby pokazać, jak wola elity (nie) przekłada się na ostateczną implementację poszczególnych polityk (Migdal 2001: 116).

Nie żyjemy w epoce, w której proces przechodzenia klasy w sobie w klasę dla siebie przebiega tak gładko, jak zakładali to autorzy Manifestu komunistycznego. Wątpliwe, aby taka epoka kiedykolwiek istniała. Dlaczego jednak miałby to być powód porzucania analizy klasowej, a nie otwierania się na tropienie wewnątrz- i międzyklasowych konfliktów i koalicji, testowania wyjaśnień klasowego kontekstu praktyk państwowych podejmowanych na poziomie lokalnym? Czemu nie pytać o klasowy wymiar funkcjonowania lokalnych instytucji, takich jak szkoła, dom kultury, biblioteka, urząd pracy, urząd miasta? To, jak można to robić w przypadku krajów „Trzeciego Świata” i nie tylko, demonstrował między innymi James C. Scott, stosując koncepcję Antonia Gramsciego do opisu strategii mikrooporu chłopskiego w Azji Południowo-Wschodniej (Scott 1985) oraz proponując antropologię państwa wrażliwą na konflikt klasowy na poziomie mikro (1998). Można także sięgnąć po koncepcje klasowe bliższe Weberowi, na przykład odwołujące się do stylów życia, jak choćby te stworzone przez Pierre’a Bourdieu i jego kontynuatorów. Jednym słowem, odwołanie się do wyjaśnień klasowych nie musi się równać nawiązywaniu do klasycznych definicji marksizmu, ale powinno być ważnym elementem opisu relacji zachodzących we współczesnych państwach-społeczeństwach.

Podsumowanie

W mojej książce przedstawiam empiryczne analizy relacji zachodzących na styku państwa, systemu edukacyjnego i struktury klasowej, starając się pamiętać o powyższych postulatach¹¹. Nie podejmuję się jednak ich systematycznej aplikacji, a w szczególności nie próbuję budować lepszego modelu „państwa w społeczeństwie” (choć niektóre z analiz taki model mogą implikować). Rekonstrukcja i krytyka koncepcji Migdala miały mi jedynie dostarczyć specyficznej perspektywy opisu badanej problematyki. Na tę perspektywę składają się między innymi niechęć wobec dualistycznych rozróżnień oraz duża otwartość na inne perspektywy teoretyczne.

W swoich analizach ograniczam się do jednego z obszarów polityk publicznych: systemu edukacji. Wybór ten jest nieprzypadkowy i obszerniej uzasadniony we wprowadzeniu i w następnym rozdziale. System edukacyjny można opisać jako jeden z podstawowych mechanizmów reprodukcji struktury społecznej, ale także jeden z ideologicznych aparatów służących instytucji państwa do reprodukowania swojego wizerunku (image). To zarazem skomplikowany system dostarczania usług publicznych, którego analiza pozwala na badanie niedoskonałego funkcjonowania państwa (practices).

Staram się więc badać, jak organizacja całego państwa wpływa na organizację tego wybranego systemu, jak państwo stara się – za pośrednictwem instytucji oświatowych – zarządzać różnicami klasowymi, ale także, jak poszczególne klasy niweczą wysiłki państwa zmierzające do reformowania systemu. W swoich badaniach posługuję się przede wszystkim analizą jakościową, opierającą się na wywiadach indywidualnych i grupowych oraz na różnych typach obserwacji. Nawet jeśli nie sięgam bezpośrednio po etnografię wielostanowiskową, moje analizy są zgodne z jej duchem oraz z duchem bliskiej jej tak zwanej usytuowanej strategicznie etnografii jednostanowiskowej (strategically situated single-site ethnography). Głównym przedstawicielem tej ostatniej był zdaniem George’a Marcusa brytyjski etnograf z kręgu cultural studies Paul Willis (zob. Marcus 2011: 110–111), którego poglądy obszerniej omawiam w rozdziale szóstym. W różnych momentach schodzę na poziom społeczności lokalnych i szkolnych, rozmawiając z „indywidualnymi odbiorcami usług edukacyjnych” (jak to określa język nowego zarządzania publicznego). Prowadząc wywiady pogłębione, fokusy i obserwacje, staram się opisać państwo na poziomie biurokracji pierwszego kontaktu (street level bureaucracy), a kiedy dostrzegam potrzebę opisu polityki edukacyjnej od strony kuluarowej, sięgam po wywiady eksperckie i rozmowy z decydentami zaangażowanymi w interesujące mnie reformy. Kontekstem, w którym osadzam analizowany materiał, są jednak duże procesy zachodzące w tle: zmiana reżimu akumulacji i przejście z fordyzmu do postfordyzmu, zmiana paradygmatu zarządzania publicznego i pojawienie się nowego zarządzania publicznego, a później współzarządzania i tak dalej.

Przedmiotem swojego zainteresowania uczyniłem relacje między państwem, szkołą i strukturą klasową w Polsce, zachodzące przede wszystkim w okresie między reorganizacją systemu w roku 1998 a reformą wdrażaną od roku 2016 przez Prawo i Sprawiedliwość. Opisując procesy zinstytucjonalizowane w tak wyodrębnionej przestrzeni oraz ich strukturalne uwarunkowania, czuję jednak niekiedy potrzebę cofnięcia się do czasów PRL, a nawet II Rzeczypospolitej, lub bliższego przyjrzenia się procesom zachodzącym zupełnie współcześnie. W interpretacjach zebranego materiału sięgam po różne koncepcje teoretyczne, najczęściej dotyczące zróżnicowania klasowego współczesnych społeczeństw i roli systemu oświatowego w ich reprodukcji (takie jak niemarksistowskie koncepcje klas społecznych, myśl Pierre’a Bourdieu, jego współpracowników i kontynuatorów), opisujące przemiany współczesnych systemów edukacyjnych (dzieła Stephena Balla i Paula Willisa, pedagogika krytyczna) oraz odnoszące się do współczesnego państwa (Joel Migdal, neoweberyzm, nowy instytucjonalizm, krytyczne studia nad zarządzaniem publicznym).

ROZDZIAŁ 2

Model państwa a funkcjonowanie systemu edukacyjnego

Wprowadzenie

W 2006 roku na zlecenie organizacji Transparency International Polska prowadziłem projekt, który nazwaliśmy „Tajemniczy obywatel”. Była to swoista ewaluacja wdrażania Ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizowana techniką zwaną mystery client. Badacze podający się za zainteresowanych obywateli ruszyli do urzędów w całym kraju, aby w gorącym okresie tuż przed wyborami samorządowymi uzyskać w trybie dostępu do informacji publicznej odpowiedzi na palące pytania (wysokość wynagrodzenia burmistrza, umorzenia podatkowe dla radnych itd.). W czasie każdej wizyty zwracaliśmy także uwagę na formę, w jakiej dany urząd komunikuje się z mieszkańcami gminy, na przykład przy okazji ogłaszania godzin przyjęć czy innych adresowanych do nich informacji. Formy te były nader zróżnicowane, a najciekawsze było to, jak określani bywali sami zainteresowani: poczynając od „petentów” (czasami „szanownych petentów”), przez „klientów” i „interesantów”, aż po „interesariuszy”, „mieszkańców” i „obywateli”. Co ciekawe, użyty termin wykazywał duży związek z poziomem transparentności i organizacją badanej placówki: w urzędach, w których obywateli próbujących załatwić swoje sprawy określano mianem „petentów”, raczej nie można było natknąć się na profesjonalnie zorganizowane biuro obsługi czy przejrzyste i zaktualizowane witryny internetowe zintegrowane z podmiotowym BIP-em (Biuletynem Informacji Publicznej) i rozbudowanym działem FAQ (najczęściej zadawanych pytań). I odwrotnie: tam, gdzie pomoc w dotarciu do udostępnionych w internecie informacji deklarowały oddelegowane do obsługi „klientów” urzędniczki, nikomu nie przyszłoby nawet do głowy słowo „petent”, a niezadowolonym z obsługi proponowano wypełnienie ankiety ewaluacyjnej, a nie wpis do „księgi skarg i zażaleń”¹².

Dopiero po jakimś czasie uświadomiłem sobie, co oznaczało to dziwne pomieszanie. Objawiało się w nim zderzenie różnych paradygmatów zarządzania publicznego na poziomie biurokracji pierwszego kontaktu¹³.

Nieco upraszczające, ale bardzo popularne zestawienie opisów tradycyjnej administracji, nowego zarządzania publicznego i współzarządzania pochodzi z raportu ONZ Unlocking the Human Potential… (United Nations 2005). Wypunktowuje ono najważniejsze różnice miedzy poszczególnymi modelami administracji w takich wymiarach, jak relacje obywatel – władza, główne zasady działania i kryteria sukcesu. W tradycyjnej biurokracji relacje z władzą opierają się na posłuszeństwie, administracja jest odpowiedzialna przed politykami, zasadą działania jest zgodność z regułami i procedurami, a kryterium sukcesu mają być stosowne nakłady pracy włożonej w rozwiązanie danego problemu. W nowym zarzadzaniu publicznym relacje obywatel – władza są pochodną relacji sprzedawca – – klient. Celem jest zwiększenie efektywności w dostarczaniu rezultatów, a kryterium oceny jest wynik (stąd konieczność ciągłych jego pomiarów i ukształtowanie się kultury ewaluacji). Współzarządzanie opiera się na partnerskich relacjach władzy i obywateli, którzy są określani mianem interesariuszy. Kryterium sukcesu jest tu zdolność do nadania politykom publicznym formy otwartych, przejrzystych i zachęcających do udziału procesów. Jeśli więc najważniejszym atrybutem tradycyjnego zarządzania była bezstronność, a nowego – profesjonalizm, to kluczową cechą współzarządzania jest responsywność administracji.

Otwierający ten rozdział przykład z badań terenowych w lokalnych urzędach pokazuje, że wyrastająca powoli z realsocjalistycznego wariantu klasycznego weberyzmu administracja jeszcze nie zdążyła przyswoić rynkowego języka nowego zarządzania publicznego, a już musiała się przestawiać na nową nomenklaturę, napływającą wraz z nadejściem mody na współzarządzanie publiczne (governance). W poniższym rozdziale chcę przyjrzeć się państwu i systemowi edukacji przez pryzmat różnych wizji porządku polityczno-administracyjnego, proponowanych przez wzmiankowane paradygmaty administracyjne, i zastanowić się, co wynika ze zderzenia typowych dla nich reguł działania.

Ryzykując pewną przesadę, można stwierdzić, że administracja publiczna w Europie Zachodniej (zwłaszcza w krajach anglosaskich), podobnie jak zachodnioeuropejskie nauki o administracji, od lat znajduje się w epoce współzarządzania (governance). Świadczą o tym zarówno coraz silniejsze trendy w kierunku odrynkowienia polityki, na przykład remunicypalizacja usług publicznych (zob. Transnational Institute 2014), która wypłukuje pozostałości nowego zarządzania publicznego¹⁴, jak i tendencje widoczne w rozwoju literatury przedmiotu. Od dobrych kilkunastu lat teoretycy ścigają sie w poszukiwaniu określeń najlepiej oddających paradygmat dominujący we współczesnej administracji publicznej: governance (Peters, Pierre 1998; Chhotray, Stoker 2008), new public governance (Osborne 2010) lub collaborative governance (Ansell, Gash 2008). Mnożą się definicje kluczowego terminu, a także terminy pokrewne, jak na przykład lansowane przez Bank Światowy good governance. Niektórzy zaczynają się wręcz zastanawiać nad przydatnością samego pojęcia współzarządzania w opisie rzeczywistości i programowaniu agendy badawczej (Offe 2017). W tym samym czasie pojawiają się zarówno koncepcje formułowane w opozycji do współzarządzania¹⁵, jak i propozycje wewnętrznego zróżnicowania tego paradygmatu przez rozróżnienie następujących po sobie „fal współzarządzania” (od sieciowego po interpretatywne; zob. Rhodes 2012) czy funkcjonujących w tym samym czasie różnych jego „oblicz” (Lynn 2012). Wszystko to pozwala uznać współzarządzanie za kluczowy współcześnie paradygmat teoretyczny i polityczny.

Rozbieżności teoretyczne świadczą wyraźnie o tym, że paradygmat współzarządzania znajduje się w początkowej fazie konsolidacji (Mazur 2015: 13) i jak dotąd nie dopracował się nawet jednolitej, uznanej powszechnie definicji. Przekonujące wydaje się stanowisko Jerzego Hausnera, głoszące, że jest to nurt teoretyczny w nauce o administracji, który wychodzi od podważenia klasycznej weberowskiej wizji państwa jako jednolitej, scentralizowanej i hierarchicznej struktury władczej; w zamian proponuje koncepcję państwa jako jednego z wielu podmiotów dysponujących zasobami umożliwiającymi sprawowanie władztwa politycznego. Jest ono sprawne o tyle, o ile przy dzieleniu się władzą z innymi podmiotami potrafi z nimi współdziałać (Hausner 2015: 17). Podobnie stosuje ten termin Roderick A.W. Rhodes, który odnosi go do systemu samoorganizujących się sieci, podkreślając, że „granice między sektorem prywatnym, publicznym i społecznym są coraz bardziej płynne i zacierają się” (Rhodes 1997: 110; 2012: 33). Chociaż poszczególne nurty współzarządzania różnią się na przykład oczekiwanym poziomem demokratyczności w podejmowaniu decyzji, różnym zakładanym znaczeniem poszczególnych sektorów itp., to z całą pewnością można powiedzieć, że w krajach zachodnich, a zwłaszcza anglosaskich, współzarządzanie stało się the only game in town.

Nieco inaczej sytuacja wygląda w regionach półperyferyjnych, takich jak Polska, które chłoną idee wytwarzane przez rdzeń systemu światowego, nie mając zarazem infrastruktury umożliwiającej ich skuteczne przyswojenie. Przede wszystkim uderzający jest tu rozdźwięk miedzy tempem przyswajania współzarządzania jako paradygmatu teoretycznego a szybkością jego wdrażania jako paradygmatu politycznego lub administracyjnego.

Nie jest to zresztą zaskakujące: zmiana instytucjonalna jest procesem złożonym i na poziomie strukturalnym hamowanym przez siłę inercji i procesy długiego trwania. Rozwijając wywód na temat dualistycznej koncepcji instytucji w sytuacji zmiany systemowej, Claus Offe podkreślał ciągłą interakcję między dwiema jej właściwościami: stałością i zmiennością. Nieczęsto następująca celowa zmiana instytucji wymagała według niemieckiego socjologa dyskredytacji dotychczasowych rozwiązań i pojawienia się modelu alternatywnego. Realizowana była najczęściej przez naśladownictwo w tworzeniu instytucji, to znaczy przenoszenie rozwiązań pochodzących z innych miejsc, czasów lub sektorów. Projektowanie instytucji było przypadkiem niezwykle rzadkim i obarczonym problemami związanymi z legitymizacją wykuwanych ad hoc rozwiązań. W celu ukrycia „autorstwa” takich nowo tworzonych rozwiązań (między innymi po to, aby uniknąć zarzutu interesowności), dążono do wywiedzenia ich z tradycji powstałych gdzie indziej lub do sięgania po recepty sprawdzone w innym miejscu (na przykład na Zachodzie). Offe podkreślał, że instytucje kopiowane/projektowane mogą działać inaczej, niż było to zamierzone, są także obarczone hiperracjonalnością, a ich funkcjonowanie może być zakłócane przez pozostałości dawnego ładu instytucjonalnego, bo instytucje te są wbudowane w miejsce innych działających wcześniej (Offe 1995b).

Na tym polegał paradoks kapitalizmu zadekretowanego oraz przyspieszonej ewolucji funkcjonowania administracji publicznej w Europie Środkowo-Wschodniej: kopiowanie instytucji obejmowało ich daleko idące modyfikacje. (Offe 1995b). Wspomniany rozdźwięk miedzy przyjęciem formy i treści wpisuje się zresztą w długą tradycję reagowania na zmianę ideologiczną podejmowaniem działań pozornych (Lutyński 1977; Piotrowski 1998) lub utrzymywaniem pozoru jako sposobu istnienia systemu (Staniszkis 2006; 2001), niezależnie od tego, czy zmiana zachodzi w warunkach reżimu autorytarnego, czy demokratycznego.

W polskim obiegu naukowym nie brakuje ośrodków propagujących dyskusje na temat współzarządzania, pism i tłumaczeń tekstów ważnych autorów rozwijających ten paradygmat, a także powstających na rodzimym gruncie programów badawczych (z ostatnich lat zob. np.: Wilkin 2013; Mazur 2015). Jako paradygmat polityczny współzarządzanie pojawiło się w charakterze zwornika długoletniego programu strategicznego rządu Platformy Obywatelskiej Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, nakreślającego kierunki przemian administracji publicznej, takie jak wprowadzenie zarządzania responsywnego (Boni 2009: 329). Celem było odchodzenie zarówno od tradycyjnej administracji, jak i od jej neoliberalnej antytezy (nowe zarządzanie publiczne), i przejście do nowoczesnego współzarządzania (governance), czego wyrazem miało być wprowadzenie pojęć państwa subsydiarnego i partycypacyjnego. Ważnym punktem odniesienia dla autorów tej strategii były raporty Banku Światowego oraz ONZ (United Nations 2005). Program nigdy nie został jednak wdrożony, a zespół jego autorów dosyć szybko przestał mieć wpływ na strategię rządu. Opis faktycznego funkcjonowania polityk publicznych w Polsce w języku konkurujących ze sobą paradygmatów zarządzania, zwłaszcza w sferach, w których zmiany były szczególnie intensywne, takich jak dostarczanie usług, jest wciąż sprawą otwartą.

Redakcja: Claudia Snochowska Gonzalez

Recenzenci naukowi: prof. Jerzy Hausner, dr hab. Marta Zahorska

Korekta: Hubert Korczyc

Projekt okładki: Damian Chomątowski

Zdjęcie na okładce: Jakub Szafrański

Układ typograficzny: manufaktura

Publikacja dofinansowana przez Instytut Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego.

Wydawnictwo Krytyki Politycznej

ul. Foksal 16, II p

00-372 Warszawa

redakcja@krytykapolityczna.pl

www.krytykapolityczna.pl

Książki Wydawnictwa Krytyki Politycznej dostępne są w redakcji Krytyki Politycznej (ul. Foksal 16, Warszawa), Świetlicy KP w Trójmieście (Nowe Ogrody 35, Gdańsk), Świetlicy KP w Cieszynie (al. Jana Łyska 3) oraz księgarni internetowej KP (www.wydawnictwo.krytykapolityczna.pl).