Niemal cały świat dał się zahipnotyzować mantrą „prywatne dobre, publiczne złe”.
Dlaczego Źli Samarytanie uważają, że państwowe przedsiębiorstwa trzeba sprywatyzować? Sedno ich argumentacji tkwi w prostej, acz przekonującej idei.
Zakłada ona, że ludzie nie dbają tak bardzo o rzeczy, które do nich nie należą. Potwierdzenie tego znajdziemy przecież na każdym kroku. Kiedy twój hydraulik robi sobie trzecią przerwę na kawę tego samego poranka, zaczynasz się zastanawiać, czy robiłby to samo, naprawiając swój własny bojler. Wiesz, że większość ludzi, którzy wyrzucają śmieci w publicznych parkach, nigdy nie zrobiłaby tego we własnym ogródku. Wydaje się, że wielka troska o rzeczy posiadane i lekceważenie tych, które do nas nie należą, to element ludzkiej natury. Dlatego właśnie, mówią nam przeciwnicy własności państwowej, jeśli chcemy, żeby ludzie używali różnych rzeczy w sposób wydajny, trzeba im nadać własność bądź przynajmniej udziały w różnych rzeczach (w tym przedsiębiorstwach).
Własność daje właścicielowi dwa ważne prawa w stosunku do tego, co posiada. Pierwsze, to prawo dysponowania daną rzeczą. Drugie, to prawo do czerpania zysku z jej użycia. Jako że zyski z definicji są tym, co pozostaje właścicielowi po opłaceniu wszystkich czynników produkcji koniecznych do wykorzystania własności w sposób efektywny (na przykład surowców, pracy i pozostałych nakładów niezbędnych dla produkcji), prawo do czerpania zysków znane jest jako „roszczenie rezydualne”. Problem polega na tym, że jeśli właściciel ma „roszczenie rezydualne”, to wielkość zysków jest obojętna tym dostarczycielom czynników produkcji, którzy otrzymują stałe wynagrodzenie.
Przedsiębiorstwa państwowe z definicji stanowią zbiorową własność wszystkich obywateli, wynajmujących profesjonalnych menedżerów, którzy kierują przedsiębiorstwem za określone wynagrodzenie. Skoro zaś to obywatele mają roszczenie rezydualne jako właściciele przedsiębiorstw, wynajęci menedżerowie nie dbają o ich zyskowność. Obywatele jako „przełożeni” mogą rzecz jasna zainteresować swych „agentów”, czyli menedżerów zyskownością przedsiębiorstwa – przez powiązanie z nią ich płac. Taki system bodźców jest jednak niesłychanie trudny do zaprojektowania; przede wszystkim dlatego, że między przełożonymi a ich agentami występuje zasadnicza przepaść informacyjna.
Kiedy na przykład wynajęty menedżer twierdzi, że zrobił bądź zrobiła wszystko, co w jego czy jej mocy, a słabe wyniki są efektem czynników niepodlegających jego czy jej kontroli – wówczas przełożonemu bardzo trudno będzie wykazać nieprawdziwość tych słów. Trudność kontrolowania zachowania agenta przez przełożonego znana jest jako „problem przełożonego-agenta”, a wynikające stąd koszty (tzn. zmniejszenie zysków w efekcie słabego zarządzania) – jako „koszty agencji”. Problem przełożonego-agenta stanowi sedno neoliberalnego argumentu przeciwko przedsiębiorstwom państwowym.
Nie jest to bynajmniej jedyna przyczyna nieefektywności państwowych przedsiębiorstw. Pojedynczy obywatele, nawet jeśli teoretycznie posiadają publiczne firmy, nie mają żadnych bodźców do dbania o swą własność (tzn. o przedsiębiorstwo) poprzez właściwe monitorowanie wynajętych menedżerów. Problem polega na tym, że każdy przyrost zysku, wynikający z lepszego nadzoru menedżerów przez niektórych obywateli, będzie dzielony wśród wszystkich obywateli, choć tylko ci monitorujący ponoszą koszty (na przykład czasu i energii spędzonych na przegryzanie się przez firmową księgowość czy powiadamianie odpowiednich agend rządowych o jakichś problemach).
W efekcie najlepszym sposobem działania z punktu widzenia jednostki będzie niemonitorowanie menedżerów przedsiębiorstw państwowych w ogóle i zwyczajna „jazda na gapę” kosztem i wysiłkiem innych. Problem w tym, że jeśli każdy będzie jechał na gapę, to nikt nie będzie menedżerów monitorował, czego efektem będą słabe wyniki. Czytelnik natychmiast się zorientuje, na czym polega problem „jazdy na gapę”, jeśli spróbuje sobie przypomnieć, jak często sam monitorował wyniki jakiegokolwiek z przedsiębiorstw państwowych w swoim kraju (którego jest jednym z prawnych właścicieli) – na przykład spółki Amtrak.
Jest jeszcze jeden argument przeciwko przedsiębiorstwom państwowym, znany jako problem „miękkich ograniczeń budżetowych”. Polega on na tym, że należąc do rządu, przedsiębiorstwa państwowe często są w stanie zapewnić sobie dodatkowe finansowanie od państwa na wypadek poniesionych strat czy groźby bankructwa. W ten sposób, głosi teza, przedsiębiorstwa mogą działać tak, jak gdyby ograniczenia ich budżetów były plastyczne czy też „miękkie” i w ten sposób uchodzi im na sucho niefrasobliwe zarządzanie. Ta teoria miękkich ograniczeń budżetowych została pierwotnie rozwinięta przez znanego ekonomistę węgierskiego Jánosa Kornaia, aby wyjaśnić zachowania państwowych przedsiębiorstw w warunkach komunistycznego centralnego planowania, może ona być jednak zastosowana również do podobnych przedsiębiorstw w warunkach gospodarki kapitalistycznej. Najczęściej przywoływanym przykładem problemu miękkich ograniczeń budżetowych w wypadku przedsiębiorstw państwowych są „chore przedsiębiorstwa” w Indiach, które nigdy nie bankrutują.
Państwowe kontra prywatne
Argumentacja przeciwko przedsiębiorstwom państwowym czy własności publicznej wydaje się zatem bardzo przekonująca. Obywatele, pomimo iż są prawnymi właścicielami firm państwowych, nie mają ani możliwości, ani bodźców, żeby monitorować menedżerów, których wynajęli do kierowania tymi przedsiębiorstwami. Agenci (menedżerowie) nie maksymalizują zysków przedsiębiorstwa, ponieważ przełożeni (obywatele) nie są w stanie ich do tego zmusić – z racji naturalnego braku informacji na temat zachowań agentów, jak również problemu „jazdy na gapę” wśród samych przełożonych. Do tego wszystkiego własność państwowa pozwala przedsiębiorstwu przetrwać raczej dzięki lobbingowi politycznemu niż podnoszeniu produktywności.
Rzecz w tym, że wszystkie trzy argumenty przeciwko państwowej własności przedsiębiorstw odnoszą się również do dużych firm sektora prywatnego. […] Jeśli prywatne przedsiębiorstwo prowadzą wynajęci menedżerowie, a do tego ma ono wielu udziałowców posiadających tylko niewielkie udziały w spółce, dotkną je te same kłopoty co przedsiębiorstwa państwowe. […]
Prywatne firmy wiedzą, że mogą korzystać z miękkich ograniczeń budżetowych, jeśli tylko są wystarczająco duże i nie wstydzą się wykorzystać tych możliwości do maksimum. Jak pewien zagraniczny bankier powiedział dziennikarzowi „Wall Street Journal” w czasie kryzysu zadłużenia Trzeciego Świata w połowie lat 80. XX wieku: „My, bankierzy z zagranicy, jesteśmy za wolnym rynkiem, kiedy możemy zarobić kasę, a wierzymy w państwo, kiedy możemy ją stracić” („The Wall Street Journal”, 24 maja 1985). […]
Neoliberalny argument przeciwko przedsiębiorstwom państwowym zostaje tym bardziej podważony przez fakt, że w realnym świecie działa wiele bardzo sprawnych przedsiębiorstw państwowych, z których liczne są po prostu firmami światowej klasy. Pozwólcie, że opowiem co nieco o najważniejszych z nich.
Historie sukcesu przedsiębiorstw państwowych
Singapore Airlines to jedna z najwyżej cenionych linii lotniczych na świecie. Często zwycięża w plebiscytach na najbardziej lubianą linię lotniczą świata, jest efektywna ekonomicznie i przyjazna pasażerom. W odróżnieniu od większości przewoźników, w swej trzydziestopięcioletniej historii ani razu nie odnotowała strat finansowych.
Linia ta jest przedsiębiorstwem państwowym, w 57 procentach kontrolowanym przez Temasek – holding, którego wyłącznym udziałowcem jest Ministerstwo Finansów Singapuru. Temasek Holdings posiada udziały kontrolne (zazwyczaj pakiet większościowy) w szeregu innych, bardzo efektywnych i zyskownych przedsiębiorstw, nazywanych GLC (spółki powiązane z rządem). Spółki GLC operują nie tylko w typowych sektorach użyteczności publicznej, jak telekomunikacja, energia czy transport. Działają także w sferach, które w większości innych krajów należą do sektora prywatnego, jak produkcja półprzewodników, stocznie, inżynieria, fracht czy bankowość.
Singapurski rząd organizuje również tzw. rady statutowe, które dostarczają określone dobra i usługi. Praktycznie cała ziemia w tym kraju jest własnością publiczną, a około 85 procent mieszkań dostarcza Rada Mieszkalnictwa i Rozwoju. Rada Rozwoju Gospodarczego rozwija tereny przemysłowe, pomaga w rozwoju nowym firmom i zapewnia usługi doradztwa biznesowego. Sektor przedsiębiorstw państwowych jest dwukrotnie większy od koreańskiego, jeśli liczyć według wkładu do krajowej produkcji. Pod względem udziału w inwestycjach krajowych jest większy niemal trzykrotnie. Koreański sektor przedsiębiorstw państwowych z kolei jest około dwa razy większy niż argentyński i pięć razy większy od filipińskiego pod względem udziału w PKB.
Dobre przedsiębiorstwa publiczne możemy znaleźć nie tylko w Azji Wschodniej. Gospodarcze sukcesy wielu gospodarek europejskich, takich jak Austria, Finlandia, Francja, Norwegia czy Włochy, po II wojnie światowej osiągnięto przy bardzo dużym udziale sektora przedsiębiorstw państwowych co najmniej do końca lat 80. Zwłaszcza w Finlandii i we Francji sektor ten był w awangardzie technologicznej modernizacji.
W Finlandii to właśnie przedsiębiorstwa państwowe przeprowadziły technologiczną modernizację w leśnictwie, górnictwie, stalownictwie, transporcie, papiernictwie i przemyśle chemicznym.
[…] Jeśli chodzi o Francję, czytelnika zapewne zaskoczy fakt, jak wiele powszechnie znanych marek francuskich, takich jak Renault (samochody), Alcatel (akcesoria telekomunikacyjne), St Gobain (szkło i inne materiały budowlane), Usinor (stal; przekształcone w Arcelor, dziś będący częścią Arcelor-Mittal, największego producenta stali na świecie), Thomson (elektronika), Thales (elektronika wojskowa), Elf Aquitaine (ropa i gaz), Rhone-Poulenc (farmaceutyki; połączona z niemiecką spółką Hoechst utworzyła Aventis, będący obecnie częścią Sanofi-Aventis) – było kiedyś przedsiębiorstwami państwowymi. Firmy te prowadziły technologiczną modernizację kraju i jego rozwój przemysłowy w warunkach własności państwowej aż do momentu prywatyzacji w różnych momentach między 1986 a 2000 rokiem.
Dobrze działające przedsiębiorstwa państwowe można znaleźć również w Ameryce Łacińskiej. Brazylijska państwowa kompania naftowa Petrobras to firma klasy światowej, dysponująca najnowocześniejszymi technologiami. Embraer (Empresa Brasileira de Aeronautica), brazylijski producent „odrzutowców regionalnych” (tzn. samolotów odrzutowych krótkiego zasięgu), również stał się firmą klasy światowej w warunkach własności państwowej. Embraer to dziś największy na świecie producent odrzutowców o zasięgu regionalnym i trzeci największy na świecie producent samolotów w ogóle, po Airbusie i Boeingu. Został sprywatyzowany w roku 1994, ale brazylijski rząd wciąż posiada „złotą akcję” (1 procent kapitału), która pozwala mu zawetować niektóre kontrakty dotyczące sprzedaży samolotów wojskowych bądź transfery technologii do innych krajów.
Skoro jest tak wiele skutecznie działających przedsiębiorstw państwowych, dlaczego tak rzadko o nich słyszymy? Po części dlatego, że taka jest natura wiadomości, czy to dziennikarskich czy naukowych. Gazety mają skłonność do przekazywania wiadomości złych – na temat wojen, katastrof naturalnych, epidemii, susz, zbrodni, bankructw itd. Skoro gazety w sposób naturalny i konieczny skupiają się na takich właśnie wydarzeniach, dziennikarska rutyna sprzyja prezentowaniu opinii publicznej możliwie najbardziej ponurego obrazu świata. W przypadku przedsiębiorstw państwowych dziennikarze i naukowcy zazwyczaj interesują się nimi tylko wtedy, kiedy coś idzie nie tak – pojawia się nieefektywność, korupcja czy inne uchybienia. Dobrze funkcjonujące przedsiębiorstwa państwowe przyciągają stosunkowo mało uwagi na takiej samej zasadzie, jak spokojny i produktywny dzień z życia „przeciętnego obywatela” nie trafi nigdy na pierwsze strony gazet. […]
Argument na rzecz własności państwowej
Wskazywałem już, że wszystkie przywoływane powody słabych wyników przedsiębiorstw państwowych stosują się, nawet jeśli nie zawsze w tym samym stopniu, również do dużych firm sektora prywatnego, z rozproszoną formą własności. Moje przykłady pokazują również, że jest wiele przedsiębiorstw publicznych, które działają bardzo dobrze. Ale i to jeszcze nie cała historia.
Teoria ekonomiczna wskazuje bowiem, że są takie okoliczności, w których przedsiębiorstwa publiczne bywają lepsze od firm prywatnych.
Teoria ekonomiczna wskazuje bowiem, że są takie okoliczności, w których przedsiębiorstwa publiczne bywają lepsze od firm prywatnych. Jeden z takich przypadków zachodzi wówczas, gdy inwestorzy prywatni odmawiają finansowania przedsięwzięcia pomimo jego dobrych perspektyw na dłuższą metę, uznają bowiem, że jest ono zbyt ryzykowne. Właśnie dlatego, że pieniądze mogą się szybko przemieszczać, rynki kapitałowe mają naturalną skłonność do zysków krótkoterminowych i nie lubią ryzykownych projektów na dużą skalę o długim okresie realizacji. Jeśli rynek kapitałowy jest zbyt ostrożny, aby finansować realistyczny projekt (co ekonomiści nazywają zawodnością rynku kapitałowego), może zrobić to państwo, tworząc właśnie przedsiębiorstwo państwowe.
Zawodność rynku kapitałowego jest bardziej widoczna na wcześniejszych etapach rozwoju, kiedy rynki kapitałowe są niedorozwinięte i bardziej zachowawcze. Historycznie rzecz biorąc, różne kraje częściej odwoływały się do tej opcji właśnie we wcześniejszych stadiach swego rozwoju. W XVIII wieku, pod panowaniem Fryderyka Wielkiego (1740–1786) Prusy utworzyły wiele „fabryk wzorcowych” w branżach takich jak tekstylia (zwłaszcza lniane), metale, uzbrojenie, porcelana, jedwab czy rafinacja cukru. Traktując Prusy jako wzór do naśladowania, japońskie państwo ery Meiji pod koniec XIX wieku powołało do życia państwowe fabryki wzorcowe w wielu gałęziach przemysłu, które obejmowały między innymi stocznie, huty, górnictwo, tekstylia (bawełnę, wełnę i jedwab), a także produkcję broni. Japoński rząd sprywatyzował te przedsiębiorstwa niedługo po ich utworzeniu, ale niektóre z nich pozostały mocno dotowane nawet po prywatyzacji – zwłaszcza firmy stoczniowe. Koreański producent stali POSCO to nowocześniejszy i bardziej efektowny przypadek przedsiębiorstwa państwowego utworzonego z powodu zawodności rynku. Ogólna lekcja, jaka z tego płynie, jest jasna: przedsiębiorstwa państwowe często tworzono po to, by dać impuls do rozwoju kapitalizmu, a nie po to, żeby go zastąpić.
Państwowe przedsiębiorstwa mogą być idealnym rozwiązaniem tam, gdzie istnieje „naturalny monopol”, to znaczy w sytuacji, kiedy z powodów technologicznych posiadanie jednego tylko dostawcy jest najbardziej efektywnym sposobem obsłużenia rynku. Elektryczność, woda, gaz, koleje czy telefony (stacjonarne) to przykłady naturalnych monopoli. W tych branżach główny koszt produkcji stanowi budowa sieci dystrybucyjnej, stąd też jednostkowy koszt dostarczenia usługi spada, jeśli wzrośnie liczba użytkowników sieci. Z kolei istnienie większej ilości dostawców, z których każdy posiada własną sieć, na przykład wodociągów, zwiększa koszt jednostkowy dostaw do każdego gospodarstwa domowego. Historycznie takie gałęzie przemysłu zaczynały często od istnienia wielu małych, konkurujących producentów, ale potem były konsolidowane w duże, regionalne bądź krajowe monopole (i często przy tym nacjonalizowane).
Tam, gdzie istnieje naturalny monopol, producent może zażądać dowolnej ceny, ponieważ konsument nie może odejść do kogoś innego. Ale nie chodzi tu tylko o „wyzysk” konsumenta przez producenta. Sytuacja ta bowiem powoduje społeczną stratę, której nawet monopolista nie jest w stanie przywłaszczyć – znaną w technicznym żargonie jako „zbędna strata społeczna”. W takim przypadku bardziej efektywne będzie zatem przejęcie przez rząd danej działalności i prowadzenie jej samemu tak, aby dostarczyć społecznie optymalną ilość dóbr.
Trzeci powód, dla którego rząd powinien zakładać państwowe przedsiębiorstwa, to równy dostęp wszystkich obywateli do poszczególnych dóbr. Przykładowo, jeśli pozostawić rzecz firmom sektora prywatnego, ludzie mieszkający w odległych rejonach mogą nie uzyskać dostępu do kluczowych usług, takich jak poczta, wodociągi czy transport – koszt dostarczenia listu na adres w odległych regionach górskich Szwajcarii jest dużo wyższy niż na adres w Genewie. Gdyby firmę dostarczającą listy interesował wyłącznie zysk, podniosłaby ceny dostarczania listów do regionów górzystych, zmuszając ich mieszkańców do rzadszego korzystania z usług pocztowych, albo w ogóle mogłaby zrezygnować z ich świadczenia. Jeśli usługa ta jest na tyle podstawowa, że każdy z obywateli powinien być do niej uprawniony, wówczas rząd może zdecydować się na świadczenie jej samodzielnie przez firmę państwową, nawet jeśliby oznaczało to straty finansowe.
Na wszystkie powyższe przyczyny, dla których tworzy się przedsiębiorstwa państwowe, można również odpowiedzieć – i odpowiadano – takimi układami, w których prywatne firmy działają w warunkach kombinacji regulacji rządowych, jakiegoś systemu opodatkowania, względnie dotacji. Na przykład, rząd może sfinansować (przez rządowy bank) albo dotować (z podatków) prywatne przedsiębiorstwo, jeśli zabiera się ono za ryzykowny, długoterminowy projekt, który może się okazać korzystny z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju, ale którego rynek kapitałowy nie chce sfinansować. Rząd może również nadać firmom prywatnego sektora koncesje na działanie w sektorze monopolu naturalnego, ale zarazem uregulować stawki, jakie będą mogły one pobierać i wytwarzane ilości dóbr. Może również nadać koncesje firmom prywatnym na dostarczanie podstawowych usług (poczty, kolei, wody) pod warunkiem, że zapewnią one do nich „powszechny dostęp”. Wydawałoby się zatem, że przedsiębiorstwa państwowe nie są już dłużej konieczne.
Regulacje lub dotacje bywają jednak trudniejsze w zarządzaniu niż przedsiębiorstwa państwowe, zwłaszcza dla rządów krajów rozwijających się. Dotacje wymagają w pierwszej kolejności wpływów z podatków. Zbieranie podatków wydawać się może proste, ale wcale takie nie jest. Wymaga zdolności zbierania i przetwarzania informacji, wyliczania należnego podatku, a także wykrywania i karania unikających jego płacenia. Historia pokazuje, że nawet w bogatych dziś krajach uzyskanie takich zdolności zajęło dużo czasu.
Kraje rozwijające się mają bardzo ograniczone możliwości ściągania podatków i, w efekcie, także stosowania subsydiów, aby zaradzić ograniczeniom rynków. Trudność tę zaostrza jeszcze obniżenie przychodów z ceł w efekcie liberalizacji handlu – zwłaszcza w krajach najuboższych, w których budżetowa zależność od wpływów z ceł była szczególnie wysoka. Ustanowienie dobrych regulacji okazało się zresztą trudne nawet w najzamożniejszych krajach, posiadających wyrafinowane instytucje regulacyjne, zarządzające obfitymi zasobami. Fatalny efekt prywatyzacji brytyjskiej kolei z roku 1993, który zakończył się faktyczną renacjonalizacją torowisk w roku 2002, czy klęska deregulacji energetyki w Kalifornii, której efektem był niesławny blackout w roku 2001 – to tylko najbardziej znane przykłady.
Kraje rozwijające się mają jeszcze mniejsze możliwości stworzenia dobrych zasad regulacji i radzenia sobie z prawnymi machinacjami oraz lobbingiem politycznym ze strony podlegających regulacjom firm, które często są pododdziałami bądź partnerami gigantycznych i potężnych przedsiębiorstw z krajów zamożnych. Bardzo pouczający w tym względzie jest przykład Maynilad Water Services, francusko-filipińskiego konsorcjum, które przejęło dostawy wody dla niemal połowy Manili, a które Bank Światowy chwalił niegdyś jako historię sukcesu prywatyzacji. Pomimo zapewnienia sobie, dzięki sprytnemu lobbingowi, całej serii podwyżek opłat, które formalnie nie były dozwolone w ramach pierwotnego kontraktu, Maynilad wycofało się z umowy, kiedy państwowy regulator odmówił zgody na kolejną podwyżkę w roku 2002.
Przedsiębiorstwa państwowe to często dużo bardziej praktyczne rozwiązanie niż system dotacji i regulacji dla dostawców z sektora prywatnego, zwłaszcza w krajach rozwijających się, którym brakuje zdolności ściągania podatków i egzekwowania tych regulacji. Mogą one nie tylko sprawnie działać (i często działają), ale pod pewnymi warunkami przewyższać nawet firmy prywatne.
Czarny kot, biały kot
[…] W roku 1991 Korea Południowa stworzyła nowe przedsiębiorstwo państwowe, Dacom, wyspecjalizowane w międzynarodowych połączeniach telefonicznych, którego konkurencja z istniejącym już monopolem państwowym Korea Telecom znacząco się przyczyniła do zwiększenia efektywności i jakości usług w latach 90. Rzecz jasna, przedsiębiorstwa państwowe często działają w sektorach, gdzie panuje naturalny monopol, a zwiększanie konkurencji w ich ramach jest albo niemożliwe, albo też byłoby społecznie nieproduktywne. Nawet i w tych sektorach pewien poziom konkurencyjności da się jednak wdrożyć przez wspieranie pewnych sektorów „sąsiadujących” (na przykład linii lotniczych obok kolei).
Konkludując, nie ma twardej i prostej reguły na to, co przynosi sukces przedsiębiorstwu państwowemu. Dlatego też, jeśli chodzi o zarządzanie nimi, potrzebujemy podejścia pragmatycznego, w duchu słynnej uwagi byłego przywódcy Chin Deng Xiao-Pinga: „Nieważne, czy kot jest biały, czy czarny, ważne, żeby łapał myszy”.
przełożył Michał Sutowski
fragment książki Ha-Joon Changa, Źli Samarytanie. Mit wolnego handlu i tajna historia kapitalizmu, przeł. Barbara Szelewa, Michał Sutowski, Wydawnictwo Krytyki Politycznej. Pominięto przypisy, a skróty pochodzą od redakcji „Dziennika Opinii”.
**Dziennik Opinii nr 264/2016 (1464)
